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www.chinaelections.org中国选举与治理 (2人在浏览)

干部的年龄DD毛泽东干部思想现实意义之五



杨连旭


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干部队伍必须坚持吐故纳新,这是毛泽东一贯的主张。



现实中,在舆论上和政策上往往将干部队伍的吐故纳新,片面地绝对化为年轻化。



更有甚者,为了营造自己的“一言堂”氛围,以年龄为由,迫使主张正义、德高望重的干部退出实际工作,以至于现今对职务的年轻化要求越来越苛刻。



这样,就造成大批好干部失去了个人发展和社会贡献的机会,形成了社会人才资源的巨大浪费!



必须认识到:毛泽东所主张的干部队伍吐故纳新,主要并不是指年龄、而是指才德方面而言的!



他指出:



“在多数情形下,一个伟大的斗争过程,其开始阶段中间阶段和最后阶段的领导骨干,不应该是也不可能是完全同一的,必须不断地提拔在斗争产生的积极分子,来替换原有骨干中相形见绌的分子,或腐化了的分子。”(《毛泽东选集》第三卷第898页)。



由此可见,毛泽东强调的是,以新成长起的德才出众的领导骨干替代换原有的才干落后了的、或是蜕化变质的领导骨干,更绝不是以新的庸才或年轻的腐化分子替代老的人才,并不计较年龄因素。



至于干部队伍的年龄问题,毛泽东不是不考虑,而是主张老中青三结合,成梯队状。



“三十而立,四十不惑,五十知天命,六十耳顺”。各个年龄段的群体,各有千秋,各具特色,难分优劣。



虽然“自古英雄出少年”,可还有“老将出马一个顶俩”。



一般,在相同条件下,年长者经多见广,见多识广,实际能力更强些。但若不加限制,则易造成干部队伍的老化,形成老年政治病。



正如邓小平所指出:



“我们这些老一辈的人在,有分量”。



“老年人有长处,但也有很大的弱点,老年人容易固执,因此老年人也要有点自觉性。越老越不要最后犯错误,越老越要谦虚一点。”



“要选人,人选好了,帮助培养,让更多的年轻人成长起来。” 《邓小平文选》第三卷,第381页)



可是,若将年轻化绝对化又会造成大批年富力强的人才湮没。因为大器晚成、老当益壮着也大有人在!



所以,解决问题的方法是,从总体结构上限定干部队伍的年龄结构,保持各级领导集体的“老,中,青”结合,据此使用人才。



全面领会毛泽东的干部队伍吐故纳新政策,我们就应该坚持加大对干部的考核和清理力度:



第一、对于才干平庸或道德腐化的干部,无论多么年轻也必须淘汰和清除;



第二、对德才兼备的干部,既便年龄稍大也要为他们创造做出更多贡献的条件。

来源:作者赐稿 来源时间:2006-06-14 本网站发布时间:2006-06-14
 
童大焕:“铜须事件”“网络暴民”“一个人的911”

“迁怒”与网络暴民及其他

童大焕


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一位丈夫在网上发表了一封五千字的长信,慷慨激昂地痛斥了一位怀疑与他妻子有染的学生,随即有数百人在未经事实验证的前提下,加入攻击的行列,其中一人更建议“以键盘为武器砍下奸夫的头,献给那位丈夫做祭品”。短短几天内,“哄客游击队”人数发展到数万人,这些陌生人组队搜寻那名学生的真实身份和地址,把学生逼出大学,更令其家人躲在家里不敢出门。为了平息事端,“铜须”用长达六分钟的视频来否认桃色事件,而那位“受害者”丈夫,也承认对其妻红杏出墙的说法多有不实之处,从而请求网民取消追杀,但还是无法平息这场惊天动地的“网络骚乱”。



“铜须事件”引发海外媒体的严重关切。《纽约时报》、《国际先驱论坛报》和《南德意志报》等欧美报纸,相继刊发报道,质疑中国网民的做法是对个人权利(隐私权、情感和生活方式选择权等)的严重侵犯;《国际先驱论坛报》以《以键盘为武器的中国暴民》为题,激烈抨击中国网民的“暴民现象”。在西方人看来,这场虚拟事件正在演变成大规模群体性暴力,并已成为人类文明进程中的不和谐音。有评论说“虽然网络战争随处可见,但这种现象在中国拉响了警报,因为这种行为在过去会导致暴力事件,使人想起*****时期,学生暴徒殴打老师和民众的那段历史。”



先要问问中国的“网络暴民”是不是个真问题。据悉,当年美伊战争时也有一些艺人或文人发出过反战声音,但立即遭到了美国民众大规模的羞辱和威胁,一时间,羞辱和威胁的电话、邮件、信件把当事人的老板、报社或私家电话和邮箱几乎打爆了,甚至发出死亡的威胁,与“铜须事件”相比有过之而无不及,而今更多的开始认为当初的判断和行为过于草率。足球的胜负更不涉及到道德问题和原则问题,但还是经常在各国引起过激言行和大规模骚乱,足球流氓屡禁不止。



但在“铜须事件”上网民那种“集体施虐”的狂欢的确并不多见,非一般性的攻击性言论可比。国外的那些言论并不特意针对弱者,而“铜须事件”则是“集体”针对同一个弱者的“施暴”。这种情形,的确逾越了道德和私人隐私的底线。



对此,著名杂文家鄢烈山先生建议网友们把更多的注意力集中到公共利益上来,“做些公共安全和利益攸关的事,比道德围剿某个人有意思得多呀。”建议很中肯,但仍然无法解释这样的事件为何会发生。



“铜须事件”不过是被外人称为“国际狩猎”中的一个例子,所谓“国际狩猎”,是一些匿名网络用户聚集起来对一些真实或想象的道德罪行进行调查并执行处罚。主要针对婚外情、网上拍卖欺诈、名人秘密生活和各种怀疑罪行等。时至今日,它仍然是互联网的健康主流。最近一名中国高级电脑科学家涉及模仿美国处理器设计的丑闻得以曝光,也是因为国际狩猎。在2001至2004年间,中国的互联网一度表现杰出,在孙志刚案中直接推动了立法的进步,即是一例。但是今天的“铜须事件”,却使其中一些网友在道德和私域的双双迷失中沦为“网络红卫兵”的角色。其中的转变耐人寻味。



诚如贪污腐败不是华人政治的特质――新加坡和中国香港就是世界廉洁的榜样,国内“网络红卫兵”在私人领域中的集体语言暴力和道德迷失,也不是中国网民的特性。我更愿意看成是他们对公共领域的话语空间失去信心和耐心后的一种发泄,在一种暂时的、局部的“胜利”狂欢中获得快感,同时也自我麻醉。现实的无力感迫使一些人转而从比自己更弱小的身上发泄不满、寻求自己力量的“证明”,而集体暴力是最能体现这种力量又最无需承担个人责任的渠道。一些人过后会觉得自己无聊,但过程的快感依然具有持续的吸引力。



问题就在于,他们在公共领域上的发言,胜利的快感太稀缺了。孙志刚案以生命的代价换来了空前至今绝后的一次胜利,此后,无论对于权力腐败、MBO、“新三座大山”、无处不在的行政垄断和权力商品化,互联网上都从来没有停止过呼吁,公共表达已经习以为常,但他们往往很难得到权力阶层的直接呼应,更难看到积极有效的改进措施。于是,一些人的愤懑得不到释放,反而在这种“公共表达”中累积了更多的愤懑。这就像一个出气管,越往上,管口越粗(代表着公共事务话题的广泛),但如果上面的管口出气不畅,它就只能不断向下面的细处(代表着越来越狭窄和狭隘的私人生活空间)挤压,管子一旦被挤爆,不理性的情绪就覆水难收。这是不甘成为弱者的弱者自然而然的情绪反映――迁怒。社会生活中缺乏公民之间、公民与政府之间平等的权利表达和利益博弈,将有可能不断催生“网络暴民”。而从“网络暴民”到生活中的现实暴民,并没有什么不可逾越的障碍,去年9月在北京王府井劫杀的哥连撞9人致3死6伤、制造了轰动一时的“一个人的911”的艾绪强即是一例。



解决这个问题,一要政府部门和其他各社会团体和组织,更积极地呼应网民的正当要求,一切手中掌握力量的仁人志士,当从网络民意中多多吸取智慧和力量,同时培养网民对国家进步民族兴旺人民幸福的信心;二要网民们对社会的变革和进步抱有恒心,罗马不是一天建成的,需要我们持续不断地努力。这两个方面,是一枚硬币的正反两面,缺一不可。但最主要的主动权在前者,还不完全在网民。


来源:童大焕中国日记 来源时间:2006-06-17 本网站发布时间:2006-06-17
 
历史涂鸦者的恼怒――品评张戎姐弟的学风



章立凡


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我的读书笔记《历史不是小说家言――关于张戎评毛新作引发的书评之争》不是严格意义上的书评,而是透过分析此书书评中的某些争议,探讨求实的治学之道,批评哗众取宠的学风及对历史的随意涂鸦,批评对象也不止限于张戎夫妇。



张戎女士去年接受香港《开放》杂志主编金钟的采访时,自称积十余年工力写成《毛泽东:不为人知的故事》(Mao,The Unknown Story),并罗列了如下卖点:一、蒋介石为让苏联放儿子而纵容中共;二、中共打入国民党的四大间谍;三、师哲提供不少中苏共关系见证;四、刘少奇在批斗会上被打翻在地;五、林彪和毛不讲原则的关系;六、毛爱女色是不容置疑的事;七、死于毛统治下的人数不下七千万,等等。其中第一、二、七点争议最大,其余四点多是不争之事。



我确曾提及此书的若干“抢眼的内容”,并拣出张女士比较得意的第一、二卖点略加点评。孰料这篇两千余字的笔记,触发了激烈的反弹。她的弟弟张朴以《是张戎写“小说”,还是章立凡无知》为总标题,连发三文愤怒抗争,内容无非是将姐姐的举证罗列一遍,设法将故事重新编“圆”,看不出有什么新意。他所铺陈的种种历史碎布片,似乎与我的论点不在同一空间。



我很耐心地静候张朴先生把机关炮打完,这种传声筒式的辩护,给人的印象只是画蛇添足,添加的“蛇足”越多,暴露的无知也越多。如今越抹越黑,几乎无须我多指摘,读者便可自行识别作者的水平――我感觉省事多了。



张朴先生的文章中有一段很“拽”的话:



章立凡先生认为张戎只提及事实,却没展示“档案证据”,因此她的结论不可靠。这是一种无知。档案固然重要,但古往今来,多少见不得人的、心照不宣的暗中交易,会落到白纸黑字上?历史研究靠的不仅是抄档案,更要靠研究者的功力,从乱丝中捋头,在浑水里识鱼。比如你找不到毛泽东要刘少奇死的任何文字记录,是不是就等于说刘少奇不是毛整死的?



这段妙论令人绝倒!无知的我第一次被人教诲:不凭证据编写“历史”,居然是一种“功力”!?



任何受过历史研究基本训练的人都懂得,要推翻一桩公认的史实,必须在主证据上无懈可击,并形成相关的证据链。当然,征举旁证乃至孤证,提出质疑或新的假说,也不是不可以。但允许存疑并不等于颠覆历史,专凭臆测搞“诛心之论”,结论只能是“小说家言”。



这点做学问的基本常识,与现代文明法律中“疑罪从无”的质证原则同理。在你举出某甲指令害死某乙的确凿证据之前,不可能说服陪审团判某甲谋杀罪成立;但你尽可以罗列相关的事实,指控某甲对某乙的死亡负有不可推卸的责任。张戎夫妇要想当历史公诉人,就须具备公诉书的写作技巧,不能一点技术含量都没有。



张戎夫妇颠覆历史的方法颇为另类――既当公诉人又当法官,有点像欧洲中世纪的宗教裁判所,同斯大林“肃反”时期的法庭近似,与中国“文革”中的专案组也雷同:抽取函电、日记中的只言片语,再串联一些历史关系和迹象,就可凭“功力”来“浑水识鱼”,作出种种“有罪推定”,判决某人与某国进行了某种交易,或某人为某国某党“间谍”……。



书中所谓蒋介石为向斯大林换回儿子而放走红军的交易,仅从历史表象上拼接举证,从学术角度是难以认定的。作者也尽可随意怀疑一切,但要指认某人为“间谍”,则属于重大控罪,捕风捉影式的自由心证同样无效,必须举出组织关系及间谍活动的铁证。



国共两党创立时,都是苏式政党,人事上的渊源也是公知的历史,例如宋庆龄、邵力子本来就是公开的亲苏派,与中共的历史关系也比较深。两党在国际大背景下分裂后,党外有党,党内有派,有关人士出于政见、利益等原因的私下互动与公开离合,从来就没有间断过。这些在政治人物之间本是很平常的事,只有少见多怪者,才会自以为发现了什么间谍;甚至这种发现本身,只是为了哗众取宠而已。



上网查了一下“维基百科全书”,关于间谍(espionage)的定义如下:



间谍是指从事秘密侦探工作的人,从敌对方或竞争对手那里刺探机密情报或是进行破坏活动,以此来使其所效力的一方有利。



按这个标准,单凭张戎夫妇所抛那点材料作旁证,要将邵力子、张治中、卫立煌、胡宗南、宋庆龄等与苏共、中共不同程度上有点关系的人,统统打成“苏联间谍”或“中共间谍”,只在两种历史背景下似乎可行:一、回到美国麦卡锡主义时代,二、回到中国“文革”年代。



我检索了一下,作者在书中用“sleeper”(卧底)来形容邵力子、张治中和胡宗南,而对宋庆龄和卫立煌则使用了“agent”(在英文中兼具“代理人” 和“特工”的含义,但联系书中内容,显然是指后者);作者还使用了“moles”(鼹鼠)这个词,作为其所控“间谍”之统称。



有网友指出,张朴最近不断用中文的“红色代理人”一词,来偷换其姐英文书中的“红色间谍”概念。“agent”在英文中带有专业性,而“代理人”在中文里则比较中性,不知这是否算一种私下的“改进”?曾有网友指责说,张朴不断地将自己的译文在互联网上贴出,再根据网民的批评进行修改,然后声称以往的译文是他人伪造。张朴否认有此做法,我也一直不敢相信天下有这样的翻译家。在该书中译本出版前,我无意纠缠于繁琐考证,以帮助张戎姐弟修改译文和促销;不妨等到将来有闲情逸致时,将英、中文版本作个对照,看看中译本是否忠实于原著。



张朴先生的身份有点奇怪:亲属、译者、辩护人一身三任。姐姐要颠覆历史而举证不足,弟弟则命令我带上“反证”去回应,否则就算他姐姐胜诉,莫非他可以既当辩护人又当法官?张戎指控胡宗南为“中共间谍”,却反过来向胡家后人索要不是间谍的证据,也是同样的霸道作风。暴露出张戎姐弟虽已在国外生活多年,却不幸承袭了意识形态官员专断的整人思维……



我还记得自己的文章,批评的是张戎夫妇在该书英文版中表现出的学风,只是顺便提到过张朴。如今弟弟冲锋在前,鸡同鸭讲地复述一通书中内容,便自认“精神胜利”,实在是一件很滑稽的事。就公认的学术规范而言,理性地回应批评,体面地坦承错误,不失为一种良好的教养,比“死要面子活受罪”强。作者至今不敢直面批评,推出一名亲属兼中文译者,到处说外行话替自己强辩,实在看不出一点起码的风度。



以上只是部分读后杂感,还有些闲话也懒得掰扯。打算到此收尾时,忽然传来台湾远流出版公司中止出版此书繁、简体中文版的消息,只好再写几句。



返观张朴反击我的文章中,避谈对胡宗南的“间谍”指控,当是遭到胡氏后人及故旧的强烈反弹后,为避免影响出版而采取的低调处理――毕竟商业利益比学术作秀更重要。



此书迎合了西方对中国历史的解读口味,成为一部英语世界的畅销书;特别是上了某些大国政要案头的报道,令张氏姐弟沾沾自喜。一些严肃的中外学者,曾对此书提出过客观中肯的批评,均被张戎等断然拒绝。这种挟洋自重的心态,导致了作为作者母语的中文版夭折。面对在中文世界的重大挫折,作者须首先反省自己的学风,而不应一味归咎于舆论或当事人家属。



虽然笔者对此书有所批评,但一直是主张读书无禁区和开放历史档案的。我对此事件深表遗憾,并希望中文版早日问世。



2006年4月20日 完稿

2006年5月21日 修订

(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)

来源:作者赐稿 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-17
 
新农村建设不得不重视的三个问题



王明方


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推进社会主义新农村建设,在目前的起步阶段,应高度重视并切实解决好在实践层面上涉及到的几个重要问题。

  一、规划问题:统筹城乡发展,必先统筹规划

  中央明确要求,推进社会主义新农村建设,必须规划先行。规划是前提,是基础,事关全局。规划做好了,建设新农村的各项工作才能有章可循、有序展开,才有科学基础。进入以工促农、以城带乡的新阶段,要使公共财政更多地向农村倾斜,公共服务更多地向农村延伸,公共资源更多地向农村覆盖,如果没有一个科学统筹的规划,就无法打造一个农村承接工业反哺、城市带动农村的科学平台,难免造成杂乱、浪费、重复建设等遗患,就不能改变农村有新房无新村、有新村无新貌、有新貌无新生活的状况。可以说,规划对建设具有先天性的决定作用,先天不足,后天难以弥补。科学发展观是推进社会主义新农村建设的重大指导方针,新编制的规划要切实体现科学发展观的要求,过去已编制的规划也应按照科学发展观的要求重新修订完善。

  新农村建设规划必须突出“中心”和“核心”。推进社会主义新农村建设要以发展农村生产力为中心,以促进农民增收为核心,把“生产发展、生活宽裕”放在优先位置。只有大力发展农业农村经济,不断提高农村生产力,才能为新农村建设提供坚实的物质基础。同时,新农村建设必须实现农民收入的较快增长,不断提高农民生活水平,给农民群众带来实惠,这是新农村建设最直接、最基本的目的。如果广大农民群众的收入不能实现较快增长,任何建设项目都难以长久维持下去。为此,制定新农村建设规划一定要注意谋划促进生产发展、改善群众生活的有效措施,努力拓展农民发展空间,帮助农民找到增加收入的新门路、提高生活质量的新途径。绝不能把新农村建设片面理解为盖几排新房子,规划内容也不能局限于村镇硬件建设。应按照全面协调可持续发展的科学理念,把规划生产与规划村镇有机结合起来,使村镇建设建立在生产发展、经济实力不断增强的基础之上,使经济发展为村镇建设提供源源不断的物质支持。村镇规划建设进度,要与农民收入提高程度相适应,切不可让群众拿着低收入做那些暂时还做不到的事情。

  新农村建设规划必须坚持以人为本。建设农民自己的家园,农民最有发言权和选择权。制定规划要坚持以人为本,坚持一切为了农民群众、一切依靠农民群众,充分调动广大农民群众的积极性和创造性,广泛听取群众意见,切实尊重群众意愿。安排具体建设项目要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情入手,采取群众乐于接受的方式,使新农村建设真正成为给群众带来实实在在好处的民心工程。同时,制定规划要充分考虑到“人的全面发展”,着力加强农村义务教育,加快发展农村职业教育,大规模开展农民技能培训,加强农村文化建设,努力培养造就一代有文化、懂技术、会经营的新型农民。

  新农村建设规划必须遵循客观规律。制定新农村建设规划,必须正确把握与遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。一部规划不是描绘得越动听越好,而是越有可能转化为现实越好。我们强调搞好规划要遵循客观规律,就是要以科学的态度、运用科学的程序和方法制定规划,注意从当前经济实力、人力组织、土地利用、道路建设等实际状况出发,区分轻重缓急,突出建设重点,讲究分步实施,做到低成本、高效益,少走弯路,不搞一哄而起,不搞“一刀切”,不搞盲目攀比和超过实际承受能力的达标升级。

  新农村建设规划必须尽量放眼未来。规划是管长远的,具有导向性,制定规划一定要有战略眼光、长远眼光,能够准确判断未来发展趋向。特别要综合考虑工业化和城镇化发展的趋势、部分村庄合并的趋势、农村劳动力转移的趋势、产业结构调整和变化的趋势、广大农民群众物质文化需求不断提高的趋势等等,真正使规划内容全而贴切,目标远而现实,为未来发展留足空间,为当前建设指明方向。此外,要着眼于经济、自然、历史、民俗等多重因素来制定规划,充分体现地方特点、文化特色和时代特征,融田园风光、人文景观和现代文明于一体。要注重把村镇规划与农村生态环境优势结合起来,注重维护农村固有的生态循环,打造人与自然和谐相处的优美人居环境,切忌完全照搬城市社区建设的模式。

  新农村建设规划必须体现城乡统筹。要把新农村建设规划纳入当地总体发展规划一并考虑,把农村和城镇作为一个有机统一的整体,统筹规划,协调发展。从安徽省情看,带县少的市和工业化较快的市,有一定工业反哺农业、城市带动农村的条件。我们要求这些市提早实行城乡规划一体化,把城市与乡村作为一个整体来规划建设。在这方面,芜湖市做了很好的探索和实践。该市从2003年底就开始着手制定城乡统筹发展的规划,在综合改革、乡镇村合并的基础上,以市区为中心、县城为次中心、重点镇为卫星城镇,整体规划,组团发展。在水、气、道路、公交和防洪保安等公用基础设施建设方面向县乡延伸。

  二、协调问题:必须“弹好钢琴”,正确处理好各种关系

  建设社会主义新农村,既涉及经济、政治、文化、社会和党的建设,又涉及农民、政府、社会组织和企业等各方面的利益主体,还涉及城市和乡村的关系。所以,必须高度重视协调问题,积极做好协调工作,使社会主义新农村建设既积极又稳妥地向前推进。尤其要注意处理好以下四个方面的关系。

  要处理好“工业强省”与“重中之重”的关系。对安徽这样工业化程度相对较低的省份来说,抓经济如果不大力抓工业,就是没有抓住核心;如果不高度重视“三农”工作,就是没有把握住大局。一方面,必须坚定不移地实施“工业强省”战略,加速推进工业化进程,增强本地“以工促农”和“工业反哺农业”的能力。另一方面,必须从增进广大农民群众福祉,构建和谐的工农城乡关系,顺利推进社会主义现代化建设,巩固党的执政基础和执政地位这样的高度来理解、把握“重中之重”,始终十分清醒地重视“三农”问题,毫不动摇地破解“三农”难题,特别有力地加强“三农”工作,扎扎实实地推进社会主义新农村建设,这是新形势下党员领导干部必须自觉树立的政治意识、大局意识、责任意识。处理好这个关系,最基本的途径是积极推进城乡统筹发展和大力推进农业产业化经营。这是把加速推进工业化与大力推进新农村建设结合起来、贯通起来、互动起来的桥梁纽带,也是必由之路。在此基础上,才能实现以工业化富裕农民,以城镇化带动农村,以产业化提升农业,以信息化助推“三农”。这也是实现发展思路和工作方法相统一、一手抓工业发展和一手抓新农村建设相结合的一条重要方法论原则。

要处理好“农民主体”与“政府主导”的关系。农民既是新农村建设的受益者,也是建设者,必须充分尊重农民群众的主体地位。村镇规划和建设方案都应经过村民讨论、民主决策,切忌强迫命令,违背农民意愿,切忌用大拆大建、强制拆迁、随意撤村来树所谓新村样板,切实做到不急于求成、不搞一刀切、不强迫命令、不包办代替、不搞形式主义,避免新农村建设模式化、运动化。要注重防止借新农村建设之机加重农民负担的倾向,新农村建设也要像农村税费改革那样严肃政治纪律。同时,尊重群众、依靠群众,并不意味着被动地坐等群众提高认识。推进社会主义新农村建设时不我待、机不可失,决不能缩手缩脚、畏首畏尾、坐失良机。毛泽东同志1948年在对晋绥日报编辑人员的谈话时有一段精辟论断:“群众齐心了,一切事情就好办了。马克思列宁主义的基本原则,就是要使群众认识自己的利益,并且团结起来,为自己的利益而奋斗。”这对当前的新农村建设仍有很强的指导意义。各级党委、政府应切实发挥推动作用和主导作用,积极组织群众、教育群众,动员和带领农民群众投身于新农村建设的伟大实践当中。

  要处理好外部支持与自主发展的关系。一方面,应抓住我国进入以工促农、以城带乡新阶段的重大历史机遇期,积极调整国民收入分配格局,及时调整投资方向,把投资重点转向农村,大力支持农村基础设施建设和公共事业建设。另一方面,广大农村不能依赖外援,必须练好内功、强化自身,提高自主发展能力。现在基层有些同志一提新农村建设,就马上希望上面给钱、批项目,这种心情可以理解,但不能养成依赖性。就安徽来看,总体上工业化水平还不高,统筹和反哺能力都还不够强,建设新农村更不能寄希望于政府有很多的投入,必须建立以政府投入为引导、农民和集体投入为主体、社会力量多方支持的多层次、多元化的投入机制。要使广大农民和基层干部深刻认识到,新农村是靠自己干出来的,幸福生活是靠自己建出来的,使他们树立信心,发扬自力更生、艰苦奋斗的光荣传统,用自己的双手建设美好家园。

  要处理好“点”与“面”的关系。典型带动、示范引导是近些年各地农村工作普遍采用的一个方法,搞得好可以带动面上工作,搞得不好也可能不起作用,甚至起反作用。安徽从本省实际出发,提出实施“千村百镇示范工程”,我们特别强调按照“面上打基础、点上求突破”的原则,正确处理好典型示范和推动面上新农村建设的关系。工作着力点是要使各地所培育的典型真正具有示范价值、能够起到以点带面的作用。选择什么样的试点、树立什么样的典型,要充分注意其代表性和今后在面上的可参照性。评价示范典型的成果,不仅要看典型村镇发生了多大变化,更要看这些村镇对当地产生了多大“示范效应”。在抓典型示范的同时,也不能顾此失彼,把面上建设搁在一边。各级党委、政府应切实加强对面上新农村建设的指导、支持和推动,帮助面上按中央部署,结合实际积极行动起来。特别是那些工业化水平较低、城市功能较弱的地方的领导干部,以及面上广大村镇的党员干部,应注意防止出现消极畏难情绪和无所作为心态,切实振奋精神,迎难而上,积极主动地按照中央的“二十字”总要求推进新农村建设。

  三、机制问题:必须加强组织领导,创新体制机制

  社会主义新农村建设是一项长期而复杂的重大任务,不是多花几个钱、少花几个钱的问题。实施好这一伟大工程,必须精心谋划、认真组织,充分发挥基层组织的作用,大力推进农村综合改革,从而形成强有力的工作推动机制,不断开创新农村建设的新局面。

  要建立起新农村建设的领导和协调机制。各级党委、政府是新农村建设的领导者、组织者和服务者。应切实把“三农”工作作为全党工作和政府全部工作的重中之重,下更大的决心、拿出更多的投入、进行更扎实的努力,争取在解决“三农”问题方面取得突破性进展,使社会主义新农村建设取得良好开局。要切实加强领导,科学规划,精心组织,凝聚合力,动员全社会力量关心、支持和参与新农村建设。对一些暂时还看不清楚的事情,可以不争论,允许先干起来再逐步规范。各级党委和政府的工作部门都应明确自身在新农村建设中的职责和任务,认真贯彻统筹城乡发展的要求,充分发挥职能作用,加强沟通和协调,整合已有资源,进一步细化目标,实化任务,硬化措施,强化责任,积极、全面、扎实地把建设社会主义新农村的重大历史任务落到实处。

  要充分发挥农村基层党组织在新农村建设中的战斗堡垒作用。农村党组织是党在农村全部工作的组织基础,农村党员是贯彻党在农村的各项方针政策的骨干力量。在推进新农村建设中,必须始终高度重视基层党组织建设,通过强化农村基层党组织的战斗堡垒作用,提高农村干部的素质和能力,为新农村建设提供强有力的政治和组织保证。要把新农村建设作为农村基层党组织的中心任务,把广大农村党员的思想和认识统一到中央的决策部署上来,把力量和智慧凝聚到推进新农村建设的伟大实践中来,形成党员长期受教育、永葆先进性、扎实推进新农村建设的长效机制。特别要注重加强班子建设,结合各地普遍开展的撤村并乡,把那些有清醒政治头脑、改革开放意识、牺牲奉献精神、真抓实干作风的能人选拔到村“两委”班子中来,选配好建设社会主义新农村的带头人。

  要深化农村综合改革,为新农村建设增添体制机制动力。开创新农村建设新局面,必须靠改革创新来强力推动。抓住全面取消农业税的历史机遇,大力深化农村综合改革,不断创新农村工作的体制机制,消除一切阻碍我国农村生产力发展的深层次障碍,从根本上解决我国农村一系列深层次矛盾,是为新农村建设提供持续动力的根本举措。安徽从去年开始在18个县开展了农村综合改革和建立农村基层工作新机制试点。我们认为,“后农业税时代”的农村综合改革,应当以科学发展观为指导,围绕建设社会主义新农村的任务,不断完善改革方案,积极推进乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革以及农村其他方面的改革,着力推进农村公共服务体制机制创新,加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共产品供给新机制,努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾,促进农村经济社会全面协调发展。

  (作者:中共安徽省委副书记)


来源:《求是》 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-17
 
选举违法、选举监督和选举诉讼



周梅燕


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选举是现代国家中公民最普遍的一种政治参与形式,也是社会成员或各利益集团政治角逐与利益协调的过程,因此,选举制度是现代民主政治制度的重要组成部分。从世界民主政治的发展史来看,随着普选权的不断扩大,任何一种选举发展的过程中都必然会出现贿选、操纵选举等违法行为,选举监督与选举诉讼也就成为现代选举制度不可缺少的重要组成部分。如何认定与监督选举违法行为,构筑防范与惩治选举违法的法律屏障,以确保民主选举的公正、公平与公开进行,应当是中国选举制度改革关注的主要内容之一。

一、选举违法的认定与分类

1、选举违法的基本概念

选举违法是指选举参与的各方在选举过程和选举环节中违反选举法律的行为。选举违法的基本构成包括违法行为的主体、客体、违法的主观方面和客观方面。选举违法的主体可以是参选的选民、被选举人和选举组织机构,也可以是公民和其他社会团体;选举违法行为所侵害的客体是国家的民主选举制度,同时也造成了公民选举权与被选举权被侵害的客观结果。选举的主观方面可以是故意,也可以是过失,只要行为人的行为客观上违反了选举法律所规定的选举程序及选举规则,就足以构成选举违法行为。

厘清选举违法的基本概念,有助于我们正确认识一套健全和完善的选举制度在保护公民的选举权与被选举权方面具有极其重要的意义。如何防范、界定和制裁选举中的“黑金贿选”及干扰、操纵选举等破坏选举的违法行为,如何保护公民的选举权与被选举权在受到侵害时不因制度的缺损而获得及时的法律救济,如何使选举的整个过程和各个环节不受各种违法行为干扰而能依法正常运行,是世界上所有国家的民主选举所要实现的一系列法治的目标。既然选举违法行为所危害的是国家民主政治制度的重要组成部分,而认定、防范和制裁选举违法行为又必须依赖于这套制度,因此选举法律完全有必要对选举的过程和选举的行为进行规范,以正确界定、严格防范和及时制裁各类选举违法的行为。

“选举违法”和“违法选举”两个词虽然只是汉语中简单的主谓颠倒,但二者之间表达的意境和内容却似有区别。“选举违法”多指选举参与各方在选举中的行为违反了选举法律的规定,而“违法选举”一般用于对某场选举性质的认定。本文沿袭学界通常使用的概念,用“选举违法”来表示选举中各类违反法律的行为。

2、选举违法的认定

从广义违法行为的概念出发,不管法律对于违法选举行为的范围如何设定,只要选举活动中的选举参与各方包括选举组织的行为违反了选举法和其他相关法律的规定,就应当认定选举违法。

我国选举法第五十二条列举了三项选举违法行为:“(一)用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(二)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;(三)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。”我国刑法第二百五十六条对于破坏选举罪的客观要件的描述与选举法第五十二条中第一款、第二款的规定基本相同 。我国村民委员会组织法第十五条对破坏选举的行为及处理的规定是:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。”

上述三部法律的相关条款中,都将威胁、贿赂、伪造选票等行为列为选举违法行为,但并没有限定违法行为的主体。选举实践中,选举违法的范围远远超过法律所列举的,选举过程中的每个环节如选民登记、候选人提名、选举竞争、委托投票和计票等等,都可能出现违法行为,因此,认定选举违法行为仍然需要相关的法律对违法行为的诸项要件 ――主要是客观要件做出严密的设定,才能正确界定其行为的合法与违法,保护公民的选举权与被选举权。

3、选举违法的分类及法律后果

对选举违法行为的分类有着不同的角度。有的学者从选举违法行为的主体出发,将选举违法分为选举组织者违法、参选者违法、选民违法三类 (蔡定剑,《选举违法行为及其防治对策》);也有的学者从违法行为人的主观状态出发,将选举违法行为区分为过失性违法和故意违法(史卫民、雷兢璇,P374)。

从选举违法可能导致的法律后果出发,选举违法还可以分成侵权性违法、程序性违法和惩罚性违法三类。选举违法所侵害的往往是公民的选举权与被选举权,属于公民民主权利的范畴,因选举违法被侵害的权利修复与权利救济应当是选举违法行为被确定后必然导致的法律后果。这类选举违法应承担的法律责任与一般的民事侵权相类似,可以通过恢复选民权利,补登选民名单等方式来完成对受损权利的救济。其次,宣布选举部分或全部无效或当选无效等亦是选举中程序性违法被确定后所导致的法律后果,这类的选举违法一旦被确定,应当从选举程序的角度确定重新选举或投票;部分程序选举违法的,则从被确定违法的程序环节开始重新选举或投票。第三,因选举违法行为触犯行政处罚法规或刑法受到治安处罚或刑事处罚,如故意撕毁选票、扰乱选举会场、伪造选票等受到治安拘留、被判拘役或有期徒刑,是选举违法行为所应承担的行政法律责任和刑事法律责任。

近年来的选举实践中,以选民或参选者为主体的选举违法事件不断出现,违法行为人受到行政或刑事处罚的新闻报道也屡见不鲜,但公民因为选举权或被选举权受到侵害而获得法律救济的案例却并不多见。首先,我国选举制度中关于人民代表大会的代表选举和自治组织的村民委员会选举时,处理选举违法行为的法律规定并不一致。如选举法第五十二条和村民委员会组织法第十五条在列举人大代表选举和村民委员会选举违法行为的同时,对代表选举中的违法行为是“应当依法给予行政处分或者刑事处分”;村民委员会选举中则规定“以威胁、贿赂伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效”,对于村民委员会选举中的选举违法行为如果情节严重是否能依法追究违法者的刑事责任则并没有做出明确规定。其次,从选举违法导致的结果来看,极有可能是选举无效或当选无效,但依照选举法的规定,对于选举效力的确认是选举委员会的职权,一旦出现选举委员会在主持和组织选举时出现违法行为,由谁来确认选举的效力则并没有明确的规定。从选举的公正性及民主性出发,选举争议中的选举效力问题最终应当通过司法裁判来确认,由选举组织机构单方面确认选举效力的选举争议解决机制,极易出现“自己审判自己”的不公正局面。再者,从选举违法确认后的处理程序来看,如果选举已经结束,应该在宣布违法选举无效后组织重新选举;如果选举尚在进行之中,则应对因违法导致的选举权或被选举权的受损情况进行相应的法律救济。如选民在选民资格案件诉讼中胜诉的,选举委员会应当执行法院生效的判决,将获胜诉的选民列入选民名单并应允许其参选;如果是候选人胜诉的,应当将其列入候选人名单参加预选或正式选举。

依照我国选举法和刑法的规定,选民及其参选人在选举过程中违法且情节严重的,应当追究其破坏选举的刑事责任。有关的法律虽然没有明确选举组织机构违法是否应当承担的刑事责任,但由于刑法总则中对于单位犯罪有特别规定,因此,选举组织机构违法且情节严重的,可以不以单位犯罪追究其主要责任人的刑事责任,但对于假以选举组织之名实为操纵选举的违法行为人,仍可依照上述法律规定以破坏选举罪论处。由于选举组织违法而导致选举无效的,除了依法宣布选举无效并组织重新选举外,对公民的民主权利构成侵害的,同样应当承担相应的民事责任或行政责任。

综上所述,选举违法的法律后果应当是宣布选举无效或当选无效;违法行为情节严重的,应当依法追究违法行为人的行政责任或刑事责任;选举无效被宣布后,应当组织重新选举。当选无效被宣布后,空缺的代表名额可以视两种情况而定:如果符合重新选举的,应当组织重新选举;如果符合另行选举的,则应当组织另行选举。

二、我国选举违法的现状及问题

我国现行的选举制度对于各类选举活动中的违法行为如何认定及其违法选举的法律后果极为简略甚至模糊,选举监督基本上处于单一弱化状态,选举争议的司法诉讼途径又十分狭窄,选举中大量的选举违法现象并未受到有效遏制,这种失衡的选举制度与水准偏低的选举活动,使得选举的公信度及选民的参选积极性受到挫折,直接影响到中国政治文明与政治民主的进一步推进。

存在的主要问题:

• 简略的法律条款

我国宪法、选举法、村民委员会组织法等相关法律对选举违法行为的界定非常简略,现行刑法中所规定的破坏选举罪的主体仅限于选民或参选人或选举工作人员,而对于构成犯罪的选举违法行为的范围没有明确的界限,使得各种类型选举中违法行为的认定及其处理存在困难。最为明显的是容易混淆“贿选”行为与竞选行为的界限,因而将有些竞选拉票的行为认定为“贿选”行为,使选举最为明显的竞争性受到一定抑制,挫伤了公民有序政治参与的积极性,阻碍了民主选举的进一步发展。

2003年山西老窑头村200万竞选村官事件具有典型意义,涉及到合法竞选与非法贿选的如何认定的问题。这起被众多媒体称为“天价竞选村官”的事件从表面上看并不复杂,有关部门已经认定王玉峰竞选时许诺并在当选后发给每个村民钱的行为属于“贿选”,竞选村官的王玉峰也被有关部门宣布当选无效,但留下的问题值得沉思。从有关方面的调查来看,老窑头村的大多数村民是的确支持王玉峰当选为村委会主任的;以这种极端的竞选方式来表达自己参选意愿的王玉峰,其参选并许诺当选后给每个村民发钱的动机无非是为了将村民不信任的现任村委会主任拉下马,却没有料想到其在竞选时发钱的许诺和当选后发钱的举动被认定为“贿选”(仝志辉,《老窑头村选举的信号》;董江爱,《200号竞选村官司的另类思考》) 。

从净化民主选举的宗旨出发,我们并不提倡王玉峰式的许诺作为竞争性选举的典范,但从违法行为的构成要件来看,是否构成“贿选”不仅要看行为人是否具备违法的主观要件和客观要件,还要看选民的意愿是否受到金钱的左右,这也就是违法行为所侵犯的客体是否存在。老窑头村选举中,王玉峰的竞选承诺共有八条,前七条都与治村方案有关,只有第八条是承诺当选后以个人资金发给每位村民若干元。虽然王玉峰与现任村委会主任史某在一路攀升的竞选大战中最后分别承诺当选后为每位村民发现金 1800元和2000元,选举的结果却出乎人意料之外:承诺发1800元的王玉峰当选为村委会主任,承诺发2000元的现任村委会主任却落选,这说明选民的意愿并没有受到竞选人发钱多少的左右,主要还是竞选人的治村方案受到选民肯定而赢得选票,使王玉峰竞选成功。

由此可见,老窑头村出现的“天价竞选村官”事件是否属于贿选行为已经十分清楚,应当汲取的教训也是非常深刻,即村民委员会选举后的村务管理与监督应当是比民主选举更为重要的内容。同时,这起竞选事件也在呼唤我国法律进一步规范选举竞选行为,防范与制裁选举中的各种贿选行为。

• 单薄的选举监督

我国选举法中仅规定了对代表的监督,关于选举监督的法律条文基本上是空白。选举实践中,选举活动的监督主体主要是各级党政纪检部门或者县以上各级人大常委会及政府主管部门(村委会和居委会选举在民政部门指导下开展),此外还包括受理侵害公民民主权利(仅限于破坏代表选举)刑事案件的各级人民检察院。县、乡、村级的选举委员会对于选举活动的监督作用微乎其微,至于社会公众和选民对于选举活动的监督仅限于可以检举、控告的范围,制度化保障的缺失使得选举的社会监督基本处于无序状态。

以 2003年11月湖北潜江人大代表选举为例,潜江市的选举委员会针对2003年该市人大代表换届选举下发文件规定,该市教育选区学校中的学生选民应回户口所在地登记(姚立法等,《潜江市2003年选举申诉书》)。实际上,选举法只规定选民按选区登记,而选区既可以按居住状况划分,也可以按工作单位、生产单位和工作单位划分,所以湖北省人大常委会颁布的《湖北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》中规定选民登记可以是户口所在地,也可以是工作单位所在地。潜江市的选举委员会在同一份关于选民登记的文件中,对大量流动人口中的选民登记做出极为宽泛的规定,唯独规定学校中的住宿学生只能在户口所在地登记,使近千名家在新疆、上海、广东、广西和家在潜江市乡村等地的学生选民(即人户分离选民)无法选择在潜江登记参加人大代表的换届选举,这显然是不公正也是不合法的。对于地方选举委员会的这种违法行为,完全可以通过选举监督或选举诉讼在选举前予以纠正,以保护这些学生选民的选举权。但由于我国选举监督的弱化状态,尽管有全国人大代表彭富春,潜江市人大代表姚立法等人的再三呼吁(姚立法等,《潜江市2003年选举申诉书》),选举监督机制并没有丝毫的启动。虽然这些学生选民也可以通过我国民事诉讼法规定的特别程序向法院提起选民资格诉讼,但由于同样的原因,诉讼的结果也未必能使他们的选举权利获得法律及时的救济。

此外,选举法规定“对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”可以依法给予行政处分直至刑事处分,但由于法律并未明确这类案件相应的执法主体和处置程序,而且公民除了向党政机关和人大常委会的控告、检举(一般仍转至检察院处理)以及直接向检察机关控告、检举选举违法行为外,并没有更多的渠道来对选举活动进行监督。当然,近年来通过党政纪检部门和各级人大常委会的监督,各地都查处和纠正了一批选举违法案件,也收到了一定的选举监督实效,但如何进一步防范和减少选举违法现象,并在此基础上使我国的选举监督制度化和社会化,仍是中国选举制度改革中必须思考的重要问题之一。

• 狭窄的选举诉讼

现代民主选举制度的构筑中,为保证选举的客观公正和选举的顺利进行,选举诉讼制度与选举监督制度有着同样重要的作用,都是国家民主选举制度不可缺少的重要组成部分。选举所特有的竞争性决定了选举过程中必然会出现各种争议和违法行为,公民选举与被选举的权利救济最终需要司法机关运用国家司法权给予保护,缺乏司法介入和诉讼机制来保障的选举制度显然是苍白虚弱的,也不利于现代民主政治在我国的推进。

从我国选举诉讼的现状来看,只有两类选举诉讼有法可循:一类是选举法和民事诉讼法以特别程序规定的选民资格诉讼,公民不服选举委员会所做的决定可以直接向选区所在地基层人民法院起诉;另一类是选举法和刑法规定的破坏选举案件,这类案件通过各级人民检察院直接立案查处,然后向人民法院提起公诉,而大量的选举争议案件则因为无法可依被堵在各级人民法院的门外。如 2003年5月25日发生在深圳南山的“麻岭罢免风波”,实际上就是一起选民要求确认选举无效而引发的事件 。由于我国的选举法明确规定只能由主持选举的选举委员会和本级人大常委会确认选举的效力,即处理选举争议的机构是选举组织,并未开启诉讼之门,当选民们失去对选举委员会的信任,遂向上一级人大常委会申诉也无济于事时,才导致了众多选民联名要求罢免刚当选人大代表事件的发生。罢免案牵头人之一的张廷友事后所说“只要选举过程公正操作,选谁都不要紧,……我们只是觉得选举过程不公正。”的话语清楚表明,罢免案的渊源实质上产生于选举过程,即选民们认为延期进行的选举在操作过程中充斥着不规范不公正的细节(唐娟、邹树彬,2003,P50)。如果类似的选举争议能由人民法院来审理,则司法居中裁判的结果较之选举委员会甚至人大常委会对选举争议的审查或处理决定,也许更能体现法律公正而使人信服。

各地的司法实践中,即使是有法可依的选民资格诉讼中,也仍然存在司法救济不力的种种现象。法律意义上的选民资格诉讼是指在县、乡两级人大代表的直接选举中,公民不服选举委员对选民资格的申诉所作的处理决定,在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉,由审判员组成合议庭适用特别程序一审终审并在选举日前判决的案件。由于选举法和民事诉讼法的相关规定,村委会选举中的选民资格纠纷常常陷入诉讼无门的困境,大量村委会选举中的选民资格纠纷案件被排除在选民资格诉讼范围之外,甚至在同省同类案件中会出现不同的判决,尽管有极个别的地方法院受理了村委会选民资格诉讼案件并判决支持了村民的诉请 ,但总体情况并不容乐观。

以浙江的温州为例, 2002年村委会换届选举期间就出现了三起不同结果的选民资格诉讼判例:

案例 1、姚彩平是温州市鹿城区丰收村已出嫁到城市的村民,其户籍由于政策限制仍留在丰收村。2002年5月村委会换届选举时,丰收村公布的选民名单中没有姚彩平。姚彩平向村选举委员会提出申诉,村选举委员会认为其不具有本村选民资格,姚彩平不服,遂向法院起诉要求确认其在村委会选举中具有选民资格。2002年6月,温州市鹿城区人民法院裁定驳回了姚彩平的起诉。法院裁定认为:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。选民对选民名单有不同意见,可于期限内向村选举委员会提出,由村选举委员会在选举日前依法作出处理。《浙江省村民委员会选举办法》未规定选民对村选举委员会公布的选举村民委员会选民名单有不同意见可向人民法院起诉,故本案不属于人民法院受理的选民资格案件范围(何晓明,《谈谈村民选举中的司法救济途径》)。

案例 2、浙江省乐清市柳市镇上园村的胡秋艳等9名妇女亦因出嫁而丧失了村委会选举权,于2002年6月向乐清市人民法院提起诉讼要求确认她们的选民资格。乐清市人民法院认为起诉人的请求应由村选举委员会做出处理决定,也可以向政府或人大反映、投诉,不属于法院管辖范围,裁定不予受理此案。胡秋艳等人对法院不予受理的裁定不服,向温州市中级人民法院提出了上诉,中院裁定虽然维持了乐清市法院不予受理的裁定,但认为公民选举资格之诉是人民法院适用特别程序进行的诉讼,上诉人未就选民资格向当地选举委员会提出申诉即向基层法院提起诉讼,不符合《民事诉讼法》第一百六十四条即选民资格诉讼的规定 (张信国、陈俊贤,《“农嫁非”嫁飞了选举权》)。

案例 3、柯朝晖系温州市瓯海区河西村6组村民,2001年11月柯朝晖办理了农转非手续后,其户口迁往城镇,但仍居住在河西村。2002年5月,河西村换届选举成立了村选举委员会。第一次公布选民名单时,规定柯有选举权而没有被选举权,柯遂要求村选举委员会确认其具有被选举权。经村选举委员会讨论和召开村民代表会议,修改了村里的选举办法,明确柯朝晖不属于本村村民,不具有选民资格。柯朝晖不服村选举委员会决定,向瓯海区法院提起选民资格诉讼。2002年6月,瓯海区法院判决驳回柯的起诉。法院在判决中认为,《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定:“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的,户籍不在本村的人员,是否在本村进行选民登记,由本村具体选举办法按有关规定确定。”村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村民依法决定属于村民自治范围内的事项,其他组织和个人不得干预。河西村经村民代表大会制定村具体办法,决定柯朝晖在本村不享有选民资格,程序合法,内容亦符合法律规定,因此其决定有效,遂判决不予支持柯朝晖的诉讼请求(何晓明,《谈谈村民选举中的司法救济途径》)。

从上述三个案例可以看出,尽管案件都发生在同一地方,但各家法院对于村委会选举引发的选民资格诉讼有着不同的理解:案例 1的受理法院认为对村选举委员会公布的选民名单有异议的,只能向村选举委员会申诉,地方性法规并未规定此类选民资格异议可以向法院起诉,所以不属于法院的受理范围。案例2中的二审法院认为胡秋艳等人败诉的原因是她们未向选举委员会申诉即向法院起诉所致,由此推理,只要胡秋艳等人向选举委员会申诉并对其决定不服向法院起诉的,法院完全可以受理。案例3中的受理法院对选民资格诉讼进行了实体审理,认为村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村民代表大会制定的办法决定柯某不享有本村选民资格,是村民依法决定属于村民自治范围内的事项,其他组织和个人不得干预。

但是同在浙江温州,同样是户籍迁出但仍居住在本村,瑞安市的叶阿金向法院起诉要求确认其在原村具有选民资格时,法院却引用《浙江省村民委员会选举办法》第十一条判其胜诉(何晓明,《谈谈村民选举中的司法救济途径》)。与案例 3唯一不同之处,在于星火村的选举办法没有就叶阿金之类情况的选民资格作出规定 。这不禁让人感到困惑:如果星火村的村民代表大会也象案例3中的河西村一样修改村选举办法不承认叶阿金的选民(村民)资格,叶阿金还能胜诉吗?对于村民自治组织作出的决定,法院是否可以这种决定属自治权限范围为由不作合法性审查?

笔者认为,公民选举权不应因选举性质的不同而区别对待,国家权力机关组成人员的选举和公民自治组织的选举中的选举权的法律保护应当是一致的。我国司法实践中之所以出现上述情况,究其根源,除了我国的《村民委员会组织法》等法律对于自治组织的选举未给予法律救济途径外,我国选举制度中的选举程序各个环节未能有效统一也是重要的原因,选举诉讼就是其中之一。其次,按照法治原则,自治组织有权决定属于自治范围内的事项而不受其他组织干预,但自治组织的自治行为必须符合国家法律规定。对于适用民事特别程序审理的选民资格诉讼,合法性审查仍应是人民法院“以事实为依据,以法律为准绳”准则的重要内容之一。

综上所述,正是因为 中国选举法律内容的简略、选举监督的单薄和选举诉讼的狭窄,使得中国的选举监督与选举诉讼制度基本处于支离破碎的状况,选举违法行为所需支出的低微成本与其所获得的巨大收益呈反比,这使得选举违法因为缺少法律的威慑而无所顾忌,导致选举的公正性受到极大的威胁和侵害。

三、 选举组织的法律地位与选举行政诉讼

2003年岁末湖北潜江发生的人大代表换届选举事件,引起了全国媒体和公众的广泛关注。据《新京报》、《中国青年报》、《南方都市报》等媒体的报道,潜江市上一届人大代表姚立法及三千多名潜江选民联名向全国人大常委会提出申诉,要求全国人大依法启动特别调查程序,组成特定问题调查小组,对潜江人大换届选举中的一系列违法行为包括选民登记、选区划区等进行调查(姚立法等,《潜江市2003年选举申诉书》)。如果潜江选举的问题经调查属实,则既有选举组织下发的文件违法,也有选举中的选举组织行为违法,选举违法的主体直指当地的选举组织。

选举组织机构的独立是确保民主选举客观公正的前提,也是减少和杜绝选举违法以及有效进行选举监督的制度举措。著名学者蔡定剑在《选举违法行为及其防治对策》一文曾对选举违法的现象及原因作了详尽的列举和分析,指出选举违法从主体上可分为选民或代表(代表竞选人或候选人的提法似乎更为准确)违法和选举组织者违法。同时,也指我国现行的选举法律制度存在的种种缺陷,认为理论上可以依行政复议、行政诉讼来干预选举组织的违法行为,只是实践中因法院无先例无法推广,可通过立法来解决。张祖桦先生在《干扰选举不仅是“违纪”问题》和《选举公正是落实民主的基础》两篇文章中评论了潜江的选举事件,也提出了选举行政诉讼的途径问题。

选举组织违法能否启动行政诉讼?笔者认为,选举争议可以依据民事诉讼特别程序审理,对于因选举组织违法而要求确认选举无效的诉讼尚不能归入行政复议和行政诉讼的范畴,这是由我国现行的行政复议制度和行政诉讼制度以及选举组织机构的性质及所决定的。

我国《行政复议法》规定的行政复议内容是国家行政机关的具体行政行为。如公民、法人或其他组织对行政机关做出的警告、罚款、没收非法所得、没收非法财物、暂扣或吊销许可证、行政拘留等行政处罚以及对行政机关限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施(行为)不服,均可向行政复议机关申请行政复议。同时,申请人认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级政府及其工作部门的规定和乡镇政府的规定不合法,也可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。因此,行政复议的对象只能是国家行政机关的具体行政行为;行政复议时一并审查的也只限于国务院部门、县级以上各级政府及部门和乡镇政府的规定(即规范性文件)。

在我国行政诉讼中,原告既可以是公民、法人,也可以是其他组织,但行政诉讼的被告只能是做出具体行政行为的国家行政机关,行政诉讼的内容则是国家行政机关的具体行政行为。民事诉讼确定的是“谁主张谁举证”的证据原则,行政诉讼则规定被告对于其做出的具体行政行为负有举证的责任。此外,人民法院在审理行政诉讼案件时,只对国家行政机关的具体行政行为是否合法进行审查,也就是法院只能做出维持或撤销具体行政行为的判决,不能判决变更国家行政机关的具体行政行为。

从我国选举人民代表大会代表的各级选举组织机构的性质来看,无论是主持县以上人大代表或各级国家机关领导人间接选举的全国人大常委会和地方各级人大委员会,还是主持县乡两级人民代表大会代表直接选举的选举委员会,都不不具备国家行政机关的性质,不能成为行政复议和行政诉讼的对象。从直接选举来看,临时成立的选举委员会一般设在同级人大常委会并接受其领导,其主持和组织选举中的一系列行为,如选民登记、划分选区、确定代表候选人,计票和点票等等,虽然包含了公共行政管理的因素,但由于选举委员会非常设、非中立的性质,使得这种组织选举的行为不具有行政诉讼的可诉性。因此,对选举组织机构在主持和组织选举活动中的行为提起的诉讼,并不符合我国行政诉讼受理的基本条件,无法划入行政诉讼的范畴。

需要指出的是,按照《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,全国人大常委会和地方各级人大常委会是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会闭会期间的常设机关,各级人大常委会分别对本级人民代表大会负责并报告工作。这使得主持选举代表的组织机构与被选举产生的代表及代表大会之间的关系显得十分微妙,即作为常设机关的各级人大常委会具有双重身份:一方面是被选举产生的代表大会闭会期间的常设机关,向代表大会负责并报告工作,另一方面又是整个人大代表选举过程中的主持者、组织者和领导者,这样与选举结果有着如此密切联系的机构作为选举组织机构,其中立性和公正性极易受到诘难,并不符合权力分立和制约的现代法治原则。 以潜江人大代表选举事件为例,县乡两级人大代表直接选举中存在的某些基层选举组织机构公开操纵选举的种种违法行为之所以未能得到有效的制约,既与我国选举组织机构的依附性设置有关,也与我国选举组织机构非常设、非中立性质有关,这使得选举监督和选举诉讼机制无法正常运行,极大地影响了选举的公正性。

当然,是否将对选举组织机构的违法行为提起的诉讼划入行政诉讼的范围,关键在于选举组织机构是否符合国际选举联盟关于民主选举的基本标准而独立地行使其职权,这是涉及到中国选举制度改革的重大问题。从选举改革的近期目标出发,防范和惩治选举组织机构违法行为可以先绕开选举诉讼的归类而先解决诉讼的出路,开筑司法保障公民选举权利的法律救济渠道,逐步建立和完善我国的选举诉讼制度,以达到实现社会正义的最终目的。

但是,另一类涉及公民选举权利的诉讼则应当归入到行政诉讼范围,即针对国家行政机关直接干预基层选举结果而提起的诉讼。司法实践中,类似案例不仅已经出现而且呈现截然相反的两种诉讼结果:一起是 2000年9月江苏淮安王庄的民选村委会主任王士丰被乡政府免职后提起的行政诉讼,原告王士丰获得胜诉 。另一起就是引起媒体和法律界广泛关注的北京房山区大石窝镇惠南庄村民选村委会主任王华被镇政府免去职务提起的行政诉讼案。在后一起行政诉讼案件中,一、二审法院对于原告王华以“大石窝镇政府的具体行政行为违法”为由的诉请,均以“原告的请求事项不属于行政审判权限范围”裁定予以驳回的同时,二审法院在裁定中认定镇政府的行政行为侵犯了原告的民主自治权利。随后民政部《乡镇论坛》杂志社举办了“村委会干部被非法撤换法律援助问题研讨会”,参加研讨会的众多法学专家及政府官员认为,村委村干部被非法撤换不仅侵犯了村干部的民主权利,也侵犯了村民的民主选举权利,从我国行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定来看,公民的合法权益当然包括了政治权益,民选村官被基层政府非法撤换的显然属于法院应当受理的行政诉讼(韩福东,《民选村官非法被撤 遭遇司法救济瓶颈》)。

这两起诉讼案件是众多经村民选举产生的村委会主任被非法撤换的典型案例,其遭遇的司法救济问题具有一定的共性,确实值得深入研究。从行政诉讼案件受理的一般要件来看,这类案件完全符合人民法院行政案件受案范围,作为国家行政机关的乡镇政府,其撤换经村民民主选举产生的村委会干部显然行使的是国家行政权力,与撤换行为相关的行政相对人完全可以根据我国行政诉讼法的有关规定向人民法院提起行政诉讼,人民法院理应受理并依法作出判决。将这类因村官被撤免引起的行政诉讼归入选举诉讼的范围,完全符合我国现行的行政诉讼制度。争议的关键在于:司法能否给予属于公民政治权利的选举权被侵害时以救济?如果司法救济是完全可行的,那么这类行政诉讼是否属于选举诉讼的范畴?

政治权利与政治问题显然是两个内涵不同的概念。 1962年美国著名的“贝克诉卡尔”一案的判决中 ,针对司法机关对于要求平等选举权的违宪审查案件是否有权管辖,当时美国最高法院的布伦南大法官在其起草的判决书中指出:不能仅仅因为案件寻求的是对一项 “政治权利”的保护,就断言它涉及了“政治问题”而不在司法机关的职权范围之内(任东来等,P241-252)。从四十二年前美国最高法院对这起案件的审理与判决中,我们可以得到这样的启示,那就是必须用发展的和全面的眼光看待我国当前面临的公民政治权利保护问题,决不能拘泥于陈旧过时的司法观念而裹足不前。2004年宪法第四次修正案第一次将“国家尊重和保护人权”写入我国宪法,但公民权利的保护不能仅仅停留在宪法文本上,为此,人民法院理应在保障人权包括公民的政治权利方面提供及时充分的司法救济,惟此才能真正维护宪法和法律的权威。那些认为政治权利不属于法院审判权限范围的观点,实际上是将政治权利等同于政治问题而步入误区。需要说明的是,即使是政治问题也不存在不能进入法律领域的问题,政治问题法治化将是现代民主政治发展的主要趋势,也是现代宪政国家所必须共同面对的问题。

四、现代发达国家的选举监督和选举诉讼

选举监督机制的建立与完善是解决选举违法的制度保障。现代发达国家选举制度中的选举监督既呈现多层次多方面的特点,又贯穿选举活动的整个过程,监督主体的广泛化和监督内容的全面化使得发达国家的选举活动成熟而有序。

1、选举组织监督、选民监督与社会监督

发达国家的选举组织也就是选举委员会一般都具有选举监督的职责,具备选举监督的主体资格。民主选举援助国际协会( IBEA)、选举制度国际基金会(IFES)和联合国(UN)在共同拟定的《民主选举的基本标准》中指出,“一个自由、公平和富有竞争的选举中,主持选举工作的选举组织委员会必须独立、绝对中立地行使其职权,不受国家权力,尤其是行政权的干预。”从发达国家的选举制度来看,选举组织机构一般都是独立于国家权力之外,不受任何权力尤其是政府行政权力干预的中立机构。正是基于选举组织这种中立、独立的性质,许多国家以法律规定选举委员会是选举监督的主要机构。

此外,选民的监督和各种社会组织的监督也是许多国家选举监督的主体。英国的法律不但规定选举委员会是专门监督选举过程的组织机构,还规定任何社会组织(包括政党、利益团体等)和公民均可监督选举。因此,无论何人发现选举过程中的什么问题,都可以向有关机关提出异议,包括对选举委员会自身行为和选举结果的监督(王仲田、钱镇, P63-64)。美国的宪法第一条第五款第一项规定,国会参众两院分别是本院议员“选举、选举结果报告和资格的裁判者”,美国宪法的这项规定使得美国的参众两院成为议员选举和当选的监督及仲裁机关。但在美国历史上,国会两院依据宪法这一条文曾以不同理由拒绝依法当选的议员就职。为此,美国最高法院曾在1969年“鲍威尔诉麦科马克案”中裁决,只有在当选议员不符合宪法明文规定的要求时,国会两院方可拒绝其任职(王仲田、钱镇,P125)。这些情况充分表明,在发达国家的选举监督过程中,司法仍是具有最终裁判权威的法律机关。

2、选举过程和选举活动的监督

英国是世界上最早制定选举监督法的国家,其在 1883年制定的《国会议员选举及舞弊治罪法》对其他国家产生巨大影响。从发达国家的选举监督来看,其监督贯穿选举活动的整个过程,包括对选举经费的监督;对候选人竞选行为的监督;对选民行为的监督;对选举工作人员的监督;对选举委员会组织选举活动的监督等等(傅思明,《西方国家的选举监察制度》)。所有这些监督内容不仅体现在各国的选举法中,还通过各国制定的一系列防止选举舞弊的法规使监督活动得以施行。

此外,从英、美、法、德等国家选举监督制度的运行来看,主要还是着重于选举前和选举过程中对违法行为的制止和纠正,因此选民的监督和政党相互之间的监督加上媒体强有力的舆论监督,使得违法选举行为一般难以有立足之地,无须惩戒即产生有效的威慑力,否则违法行为人不但名誉扫地,选票也将会丧失殆尽。

3、选举诉讼制度

选举诉讼与选举监督一样是选举合法、公正的制度保障,与选举监督相比较,选举诉讼在保障选举过程和选举结果合法性上扮演消极的角色,但对选举制度正常、良好地运行起到威慑作用(胡盛仪等, P236)。发达国家的选举诉讼基本分为三类:选举人登记诉讼;选举效力诉讼(要求确认选举全部无效或部分无效之诉);当选无效诉讼。

选举人登记诉讼的范围较之我国的选民资格诉讼要广泛,既包括选民资格争议提起的诉讼,也包括被选举人资格争议提起的诉讼。选举效力诉讼是因选举程序违法而提起的诉讼,一般可以分为当选无效、选举或罢免无效两类 。当选无效是针对参选人不符合法定的参选条件,在选举程序已经结束并且参选人当选的情况下,由选民或选举组织或其他社会组织提起的诉讼。由于参选人隐瞒了其不符合参选条件或不具备参选资格的真实情况,即使经过选举已获当选,仍然可以经过一定的司法程序依法宣布其当选无效。而选举或罢免无效的诉讼一般是针对选举进行过程中某个环节存在的违法情形(行为)提出的要求确认选举无效的活动。与当选无效的诉讼不同的是,选举或罢免无效所针对的选举组织机构而非某个参选人,虽然经确认选举或罢免无效的结果肯定会影响到当选人的当选资格,但是被诉的对象及被诉的内容则只能是选举组织机构和选举组织机构主持选举中的违法行为。

从选举诉讼的管辖机构设置上,西方国家有的是议会受理选举诉讼,如德国;也有的国家是由法院承担选举诉讼的审判职能,如美国,英国和英联邦国家;或者按地方选举和国会议员选举,分别由法院、国会处理不同选举诉讼,如法国等国家(王仲田、钱镇, P125)。

无论发达国家的选举诉讼制度有着怎样的不同内容,但是纠正选举违法和保证选举公正是选举诉讼制度的主要功能,这使得选举政治与政党政治、议会政治共同构成现代民主政治的基本框架,是执政党获得国家政治权力的合法来源。

五、我国选举监督和选举诉讼制度的改革与完善

1、选举监督机制的建立与健全

选举监督机制的建立与健全是防范和纠正选举违法的重要举措,也是中国选举制度改革的主要内容。监督的体系可以在改革选举委员会设置,赋予选举委员会中立地位的基础上,建立以选举委员会为主体,选民监督和社会监督为辅的监督框架,以法律明确选举监督的原则、监督的组织、监督的范围、程序、效力和权限等。此外,选举法还应当就选举观察制度作出具体规定,使选举参与人和选民及社会公众对选举过程、选举环节和选举行为的有序监督有法可依。

选举监督的原则:选举过程中的选举行为和选举环节接受选民和社会公众的监督,以保障公民的选举权与被选举权不受侵害;保障选举公开、公正、公平的进行。

选举监督组织:选举委员会下设选举监督委员会,负责处理选举过程中的举报和投诉。选举监督委员会设主任及若干监察员。人民检察院是选举活动的法律监督机关,负责立案查处破坏选举的刑事犯罪案件,并向人民法院依法提起公诉。

选举观察制度:代表候选人有权指派选举观察员到投票和计票现场进行监督;选民或其他社会团体也可组织观察选举过程,举报和投诉选举活动中的违法行为。

选举监督的范围:选举组织及其工作人员、选举人、被选举人均可成为监督对象;选举过程中的选举行为和选举环节均可作为监督的内容。

选举监督的程序、效力、权限:选举监察员在选举现场负有监察职责,及时查处选举违法行为并记录在案。对选举活动中的违法行为有权立即阻止或纠正;对严重的选举违法行为,可根据情节作不同处理:立即报告选举监督委员会并建议行政处罚;建议宣告选举无效或当选无效;建议移送检察机关立案。

2、选举诉讼制度的完善

一个健全而成熟的法治社会中,所有的法律行为均应是可诉行为,选举活动更不应例外。中国选举制度的改革必须重视选举诉讼制度的构筑和完善,将选举过程中的选举争议纳入到选举诉讼中,使司法具有选举争议的最终裁判权威,以确保选举的公正与公平。

(1)选举争议的裁判机构及适用程序

A 普通法院中的特别法庭

根据我国人民法院组织法的规定,中国法院的设置共有四级,即基层法院、中级法院、高级法院和最高法院,另外就特殊案件设有若干专门管辖法院,如海事法院、铁路法院等。按照有些学者的观点,中国的选举诉讼应由单独设置的宪法法院管辖,理由是选举诉讼涉及公民政治权利的保护,不宜由普通法院管辖。我们认为,即使我国的宪法法院能够成为现实,在地域辽阔和人口众多的中国将繁多的选举诉讼纳入相对超脱的宪法法院管辖范围并不现实,仍应由选区所在地的普通法院管辖较为合适。但审理选举诉讼毕竟不同于其他民事或刑事诉讼,可参照知识产权诉讼等专业法庭的设置,由熟悉选举法律和选举知识的专业法官组成特别合议庭来审理选举诉讼案件。

B 特别程序中的普通程序

相比一般普通诉讼程序中的二审终审制,由于选举程序和选举时效限制等特点,一般的选举诉讼如选民资格诉讼、确认选举或罢免无效诉讼等,需要及时有效的审判以便选举活动能继续正常运行。因此,这类案件的诉讼应当明确适用民事诉讼程序中的特别程序进行审理,即实行一审终审制。又因为选举诉讼涉及公民政治权利的保障,为避免裁判失当及慎重起见,实行特别程序的选举诉讼应一律组成合议庭即适用普通程序进行审理。

需要指出的是当选无效的诉讼是否适用特别程序值得探讨,针对已经当选代表提出诉讼的追诉时效相对较宽松,因代表隐瞒参选资格或当选条件的,只要在代表任期内都可以起诉,所以,这类选举诉讼似可适用二审终审加普通程序审理。不过,并不是所有的当选无效诉讼案件都可以适用追诉时效,加上这类选举诉讼仍有较强的时效要求,另作程序设置是否完全合适仍值得斟酌。

C 普通的刑事诉讼程序

涉及选举犯罪的刑事诉讼仍可按照我国《刑事诉讼法》规定的普通程序,由人民检察院直接受理立案并审查决定后,向人民法院提起公诉,适用普通刑事诉讼程序进行审理和判决。

(2)选举诉讼基本分类

A、选举权利诉讼

选举权利诉讼包括选民资格之诉和被选举人资格之诉。

选举权与被选举权是选举权利的两个方面,根据我国选举法基本原则,对于选民登记中或选民名单公布后,涉及选民资格的确认之诉和被选举人的资格确认之诉 ,仍可按《选举法》规定进行。此外,选民资格诉讼应当包括基层自治组织选举中的选民资格争议。

B、选举效力诉讼

选举效力诉讼包括选举(罢免)无效之诉和当选无效之诉。

选举无效之诉是指选举委员会违法确认并公告选举(或罢免结果)有效之日起的十五日内,检察机关、代表候选人、被罢免人或罢免案联名领衔人p选民或选举观察组织以该选举委员会为被告,向选区所在地的人民法院提起要求确认选举(罢免)无效的诉讼。

选举(罢免)无效诉讼经法院判决确定选举(罢免)全部无效的,其选举依法无效,选举委员会应当定期另行选举(罢免);经法院判决确定部分无效的,其选举依法部分无效,选举委员会应就无效部分(从无效的环节)开始定期重新选举。部分无效不足以影响选举(罢免)结果的,则不受定期另行选举的限制。

当选无效之诉是指当选代表有法定的违法行为并足以影响选举结果的,选举委员会、检察机关或同一选区的其他候选人可以当选代表为被告,自公告选举结果之日起的十五日内,向选区所在地的人民法院提起当选无效的诉讼。当选无效的法定违法行为如当选代表的票数存在严重差误;以暴力、胁迫或其他方法妨害其他候选人、选举工作人员或选民竞选、执行职务或自由行使投票权;以贿赂或给付其他不正当利益,要求其他候选人放弃竞选,或要求选民行使或不行使投票权等。

如当选代表隐瞒其不具备候选人资格或条件,其追诉的时效可至其代表任期届满前,不以公告选举结果之日起算。

C、破坏选举刑事诉讼

随着国家法治的不断推进, 1997年新修改的刑法总则第十三条明确规定侵犯公民人身权利、民主权利和其他权利以及其他危害社会的行为,依法应当受刑罚处理的,都构成犯罪并应当追究刑事责任。同时,对于法人或单位作为犯罪主体并承担刑事责任的,刑法第三十条规定:企业法人或社团法人及机关事业单位危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当承担刑事责任。我国现行法律的这些规定,意味着如果选举法没有规定法人或社会组织包括选举组织在内可以作为犯罪主体,破坏选举罪的犯罪主体只能是自然人。

对于自然人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚拟选举票数六种手段破坏选举,或者妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权情节严重的,刑法明确规定以犯罪论处。但是,如果单位法人授意并以上述违法手段犯罪的是否可以追究单位法人代表的刑事责任,则因为选举法并未规定而无法予以惩处。最高人民检察院曾就国家机关工作人员涉嫌利用职权破坏选举作出司法解释 ,但司法实践中的收效甚微。此外,由于刑法第二百五十六条的限制即破坏选举罪是“选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”的违法行为,无法对村民委员会等自治组织选举中的破坏选举行为提起刑事诉讼。

因此,建议修改选举法第五十二条、村民委员会组织法第十五条和刑法第二百五十六条(或在刑法中增设一条关于自治组织选举中的破坏选举罪),明确村民委员会选举中的违法行为,情节严重的,以犯罪论处;明确单位法人破坏选举可以作为破坏选举罪的主体;在法律修改前,有关司法解释可以先就这类违法行为刑事诉讼受理的范围及罪与非罪的界线予以明确。

从建立统一的选举规则和选举程序出发,中国选举制度的改革理应包括基层自治组织的选举。本文所述选举违法的认定、选举监督和选举诉讼制度的建立与完善,对基层自治组织的选举而言具有同样重要的意义。

《中华人民共和国刑法》第二百五十六条:在选举各级人民代表大会和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚拟选举票数等手段破坏选举或妨碍选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或剥夺政治权利。

两位学者对老窑头村选举事件引发的思考有助于正确界定当前村委会选举中竞选与贿选行为,也有助于重新认识我国村民自治制度中民主选举与民主管理、民主监督的相互关系。

2003年4月下旬起在深圳南山区麻岭选区发生的人大代表选举风波中,吴海宁等人就延期选举中发生的选民登记、选民名单、候选人资格、委托投票等一系列选举过程中的违法问题向区、市、省人大常委会提出申诉,认为5月9日麻岭选区举行的延期选举明显违法,应当依法确认无效。申诉未果的情况下,黄珂、李峥等33名选民于5月25日在南山区第四届人民代表大会举行预备会议的当天,联名要求罢免本选区刚当选的人大代表陈慧斌,引起全国媒体及各界广泛的关注与讨论。

2002年 8月7日,沈阳市高新技术产业开发区人民法院对全省首例村民要求恢复选举权一案作出终审判决:撤销沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡后榆树台村村民选举委员会所作的不予上诉人选民登记的决定;确定上诉人赵哲在该村村委会选举中具有选民资格。赵哲系沈阳市东陵区浑河站朝鲜族乡后榆树台村村民,1998年在该村第六届村民委员会换届选举中被选为村民委员会委员。1996年11月13日,赵哲由农业户口转为城市户口,户籍仍在后榆树台村。2002年7月,后榆树台村村民选举委员会在公布选民名单时,以赵哲的具体情况与《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的主体不符为由,未给予选民登记,赵哲即提出异议,并请求确认其具有选民资格。参见陈萍:“辽宁首例村民为选举权告村委会案,村民获胜”,《华商晨报》,2002年8月9日。

《民事诉讼法》第一百六十四条:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉 所作的处理决定,可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”

瑞安市莘滕镇星火村叶阿金于 1998 年 4 月将原农业户口转为非农业户口,并将户口从星火村迁至该镇农场村。户藉迁出后,叶阿金仍一直居住在星火村,其家庭财产与土地承包权均在该村。 2002 年 5 月,星火村换届选举时公布的选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议,要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后,明确告知叶阿金户籍已迁出,不享有本村选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定,向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为,根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定:“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的,户籍不在本村的人员,是否在本村进行选民登记,由本村具体选举办法按有关规定确定。”叶阿金虽然不具有星火村的户籍,但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权,在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下,法院依法予以确定。因此判决叶阿金在 2002 年星火村换届选举中具有选民资格。

1998 年 11 月,经村民代表大会选举,王士丰当选为江苏省淮安市淮阴区王营镇王庄村村民委员会主任。 2000 年 6 月 18 日,因行政区划调整,王庄村与张庄村合并,保留王庄村,王士丰仍任原职,可 3 个月后,王士丰被王营镇党委、政府不明不白地免去职务。于是王士丰以王营镇政府违法行政为由将其告上法庭。法院认为,被告王营镇政府根据淮阴县人民政府文件的批复,调整王庄村民委员会组织的行为是合法的。被告王营镇政府对调整后的村民委员会应当给予指导,并及时组织村民依法选举产生新的村民委员会主任、副主任和委员,不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。被告镇政府的工作人员宣布免去原告王士丰担任的村委会主任职务没有法律依据。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定,判决:被告王营镇政府 2000 年 9 月 25 日宣布免去原告王士丰村委会主任职务的具体行政行为属违法行为。 朱光国、包卫兵,“江苏:村主任无端遭免 镇政府一审败诉”,《人民日报》第 12版,2001年9月5日。

1962年美国最高法院审理并判决的“贝克诉卡尔”一案,是当代美国宪政史中最具影响力的判决之一。美国田纳西州的宪法规定每十年按人口重分议席,但自1901年以来,与美国其他州一样,该州的议席分配从未变动过。时至50年代未,在每一选区选举一名议员的情况下,人口众多的美国城市选民选票价值远低于人口稀少的乡村选区选票价值,议席分配不公日趋严重。1959年,田纳西州的查尔斯.贝克等11名城市选民以平等选举权受到侵犯为由,将该州负责选举事务的政务卿乔.卡尔等告上了联邦地区法院,要求强制州议会重分议席。联邦地区法院虽然认为原告的权利确实受到与联邦宪法相违背的州立法行为的侵害,但以案件的管辖权和案件的可诉性援引1946年“科尔格罗夫案”,驳回了原告起诉。联邦最高法院的大法官们经过激烈的争辩,最终作出撤销联邦地区法院判决,确认原告诉讼请求成立的判决。这一判决第一次制止和更正了美国各州长期存在的议席分配不公,确立了公民选举权“平等法律保护”这一基本原则。参见雪峰,“沃伦法院与美国议席分配制度改革”,源自 http://gongfa.com/wolunyuyixifenpei.htm

台湾《公职人员选举罢免法》将选举违法导致犯罪的诉讼与选举违法导致的选举争议诉讼区分为二章规定,即第五章妨害选举罢免处罚和第六章选举罢免诉讼,其中选举罢免诉讼又分为选举或罢免无效之诉,当选无效之诉。

关于被选举人的资格设置是选举制度改革中另一个需要关注的问题。从各国的选举制度来看,根据需要选举的职位要求,对被选举人的年龄、学历、职业、有无犯罪前科等等有一定的条件规定。如《台湾公职人员选举罢免法》中规定,现役军人或警察、在校肄业学生、选举工作人员不得登记为各类公职人员的候选人。

最高人民检察院规定:国家机关工作人员涉嫌利用职权破坏选举,具有下列情形之一的,应予立案: 1 、以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段,妨害选民、各级人民代表大会代表自由行使选举权和被选举权,致使选举无法正常进行或者选举结果不真实的; 2 、以暴力破坏选举场所或者选举设备,致使选举无法正常进行的; 3 、伪造选举文件,虚报选举票数,产生不真实的选举结果或者强行宣布合法选举无效、非法选举有效的; 4 、聚众冲击选举场所或者故意扰乱选举会场秩序,使选举工作无法进行的。参见最高人民检察院:《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》, 1999 年 8 月 6 日。


来源:世界与中国研究所《背景与分析》 第108期 来源时间:2006-04-03 本网站发布时间:2006-06-13
 
城市化中的贫困现象与和谐发展



李少春


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中国的城市化进程自上个世纪九十年代以来,进入了一个快速发展的阶段。根据世界银行组织的报告,中国城市化水平已经由1980年的20%发展到了2002年的38%。20多年的时间里,中国的城市化水平提高了近一倍。然而与中国城市化进程同样表现突出的另一个现象是城市贫困。根据2003年《中国人口与劳动问题报告》,中国的城市贫困人口现象已经从1990年的1.3百万人发展到了19.3百万人。城市化进程的加速引来了一些人的忧虑:中国城市的贫困现象会不会因城市化的进一步发展而变得越来越严重?
  (一)

著名的世界人口贫困研究专家马丁・罗维利恩,根据39个国家数据的交叉分析,以及印度人口在时间序列上的资料,将城市贫困与城市化的关系进行了模式化的计算,并将其反映在提交给世界银行组织的调查分析报告中。罗维利恩指出:“在几乎所有的发展中国家,农村的贫困发生率都是较高的。并且由于总人口的多数仍然居住在农村,所以城市的贫困人口低于平均水平,为30%。但是,也象众所周知的那样,世界发展中国家的人口城市化速度也相当快。……当城市人口按预期的那样在2020年达到52%(联合国1996年预测)时,城市的贫困人口将达到40%。当城市人口达到2035年的61%时,城市贫困人口总数将达到50%。”

2001年联合国人居署发布了城市资源报告的“城市指标分析”,该指标分析的根据是全世界不同国家237个城市的调查资料,以及117个城市提供的贫困相关资料。报告显示:东亚城市贫困家庭五年间从占家庭总数的4.7%增加到了8.7%。东非地区贫困现象更进一步加重,从43.7%增长到了59.7%,北非从7.8%增长到了11.8%。而这些地区的城市化水平也相对地表现出快速的增长特征。亚洲城市人口从1990年的44.8%发展到了2000年的48.1%,非洲则从8.6%发展到了10.3%。这种相互对应的关系,当然不能说城市贫困完全是城市化造成的,但却说明城市化是城市贫困的重要原因,也就是说城市化与城市贫困的关系是密切的。

  (二)

首先,从中国的城市化过程来看,城市贫困的输入现象是很突出的。中国的城乡之间长期以来一直存在着较大的经济差别,城市无论在经济来源与生活水准上都与乡村有着较大区别。而现代化的进程,无疑使城乡的这一差距进一步表现出来。根据2000年第五次全国人口普查结果,中国的农村贫困线标准是每人每年635元,而一般城市实施的最低生活保障线约为每人每年1.800元。这个标准与城乡消费差距相吻合。同时,由于中国农业生产产值的比重已经下降到只占GDP总值的15.2%,而农业劳动力却占到了全国劳动力总数的50%,从而导致农业劳动人口的过剩。经济上的差距加上农村剩余劳动人口,构成了农村人口向城市流动的势差。根据国家统计局第五次全国人口普查数据,目前全国有迁移人口超过1.25亿人,其中省内迁移为9146万人,跨省迁移为3.314万人。在省内迁移人口中,52%为农村到城市的移民;在跨省迁移人口中,78%为农村到城市的移民。流动到城市的农村人口由于固有的农村生活背景、受教育水平、技能等的限制,很多人虽然生活有一定的改善,但并没有真正摆脱贫困。

其次,农村人口向城市集中的城市化现象导致的另一个问题,是城市就业压力的增加,它是造成城市贫困的另一个原因。根据国家统计局发布的《中国第五次人口普查数据分析》,中国2000年15―64岁的劳动力人口已达70.15%。而与此同时,未就业劳动力人口却不断增加。未就业劳动力人口,对城市就业岗位本来就构成巨大的压力,而农村劳动力的流入,无疑使这一压力变得更大。中国城市中失业与下岗人数的增长,应当说与此有很大关联。

第三,城市化带来的另一个结果是城市经济结构的变化,这也是造成城市贫困的原因之一。城市经济结构的变化,是城市对人口集中需求的重要因素。改革开放以后,中国广泛出现的民工潮,既可以看成是追求城市生活的农村劳动者自身愿望,同时也是城市经济体系调整、城市经济结构改变的需求。根据2002年对劳动力市场需求信息的调查显示,中国就业结构总量已经发生重大的变迁。1978―2001年,我国城镇国有和城镇集体经济的从业人员从城市全部就业总量的78.3%下降到了31.9%,城镇集体经济就业比重从21.5%下降到了5.4%,而其他城镇非国有经济的就业人数已经发展到了62.7%。由于非国有经济和非正规就业方式的存在,使城镇的就业既表现出高市场化和灵活性,同时也表现出低成本与临时性。这虽然有利于城市经济的发展,但是对于城市就业人口却生产了某种不利影响。竞争与淘汰的压力加重,收入水平相对受到限制,收入差别也因此扩大。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所的研究报告,非正规就业在世界许多发展中国家中都占到了就业人口比重的40%,而我国非就业人员与单位就业人员的比例通过1996―2001年短期的发展,也从1:4达到了1:2。这给城镇劳动力人口职业工作造成了相当的不稳定,间接或直接地成了部分城市人员贫困的原因。

同时,城市化所带来的城市行业结构的变化,使城市的劳动力人口不得不面对重大的变迁适应问题。根据国家统计局发布的2002年就业行业分布统计,仅仅从1990年到2000年十年间的行业平均变化率达到约49.1%。这直接造成的后果就是,城市劳动力必须为适应行业结构的变化而改变自身的从业素质。然而,由于劳动力素质的培养不是短期可以实现的,因此城市行业结构的变化,不可避免地会以牺牲掉过去劳动力的利益来满足。而被所变动行业排挤出的城市劳动力人口,一旦不能及时转向其他行业,就势必成为城市中陷入贫困的弱势群体。

(三)

城市化确乎是一个国家所必需经过的社会发展过程,但是也必须看到城市化对于造成城市贫困的弊端。循序渐进的城市化过程应当更符合城市发展的规律,同时也可以减少城市贫困,缓解其给与社会的冲击和矛盾。事实上,西方发达国家的城市化过程都不是一蹴而就的,英国用了100年才使城市人口达到了超过农村人口的51%。又过了50年后的1*901年英国的城市人口才增长到了76%。美国城市化经历两百年,才达到了77.5%的水平。中国《2001―2002年中国城市化发展报告》已经将世界平均城市化水平50%作为追赶的目标,并企望50年后城市化水平达到75%,也就是接近或达到发达国家城市化的水平。这无疑为中国城市发展勾绘出了一个壮观的远景,也增强了人们对中国走城市化发展道路的信心。不过,结合发达国家及城市化对城市贫困等方面带来的影响,我们还要考虑加速城市化必须在满足社会和谐、稳定的基础上来进行。因为,城市的发展、城市化的进行是以满足社会中人们的需要为根据的。换句话来说,城市化的加速,应当把社会和谐作为根据和标准。事实上,没有社会的和谐与稳定,城市化的速度也就难于得到真实的保证。(作者单位:首都师范大学)


来源:光明日报 来源时间:2006-06-15 本网站发布时间:2006-06-16
 
法制与法治不可脱节



甄城


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在现实生活中,法制与法治之间却似乎横亘著一道深深的沟壑,存在著严重脱节的普遍现象。中国之所以会有视法于无和有法不依的现象,病根就在于法律本身没有「应有的尊严」。

近年来,中国的法制化建设一直没有停下前进的脚步,各种法律法规频频出台,甚至多到「谁也说不清中国现在有多少法」的程度。但是,在现实生活中,法制与法治之间却似乎横亘著一道深深的沟壑,存在著严重脱节的普遍现象。

多数人士认为,当今中国之所以会有视法于无和有法不依的普遍现象,病根就在于法律本身没有「应有的尊严」。由于这一痼疾,来自官方执法部门的尴尬几乎随处可见。因此,有必要对于法制与法治的关系作一番梳理,让其和谐互动起来,至少也应该使其成为各级政府的决策者和各级执法人员的必备基本素质。

来自执法部门的尴尬

6月6日,中央政府门户网站发布的权威消息证实:一些城市违法用地达90%以上,而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。有关人士指出,《中华人民共和国土地管理法》早于1986年6月25日就已经正式颁布实施了,时隔二十年之后的今天,土地违法的问题却依然十分严重,而且「几乎都与地方政府有关」,说明法律的权威性正在遭受前所未有的严峻挑战。

据国土资源部执法监察局负责人介绍,从2003年10月到2004年9月,全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地宗数和面积数的63.8%和52.8%,有些地方高达90%以上。2004年9月以来,一些城市的违法用地少的在60%左右,多的仍在90%以上。今年1至4月,在我国城镇固定资产投资完成投资额1.8万亿元中,大量投资最终仍然落在了土地上,其中很大一部分项目用地是违法用地,而「严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关」。

笔者以为,由中央政府公开承认「严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关」,是过去很少有过的事,其积极意义显然与胡温新政大力倡导的科学发展观密切相关,同时也暴露出各级地方政府在执法过程中所不该遭遇的尴尬。作为土地的执法部门国土资源部,在执法中所遭遇的最大尴尬,莫过于面对「各地查案不力、查案不严甚至有案不查的局面」束手无策。尽管从国土资源部负责人的语气中可以看出该部整治的决心,譬如要求地方对「自己查不动的案件积极上报,争取上级支持;如果有案不查,将追究一把手的责任并责令整改,同时停止用地审批」等等,甚至对各地下达了查处土地违法案件的「量化指标」,依然难以面对即将到来的第16个全国「土地日」。对此,群众议论说,国土资源部除了从全国征集「土地日」主题及宣传口号外,还能做些什么?

事实上,政府主管部门在执法中遭遇的尴尬,并非是国土资源部一家的「专利」,国家环保总局就面临著同样的困境。譬如,1996年10月29日,由八届全国人大常委会第二十次会议通过并由前国家主席江泽民签署的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》,早在1997年3月1日起就已经正式实施了。该法第一、二条明文规定:「为防治环境噪声污染,保护和改善生活环境,保障人体健康,促进经济和社会发展特制定本法;本法所称环境噪声,是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染,是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准,并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。」

然而,这部正式实施了九年的《环境噪声污染防治法》,在一些政府主管部门决策人的眼里却等同于无,因而才会在涉及国计民生的重大决策时我行我素。

值得关注的是,类似的噪音扰民现象在现实生活中比比皆是,譬如笔者所在的古城南里社区,每天都要饱受一所小学滥用高音喇叭的噪音污染,而社区的基层政权对此却置若罔闻,可见他们对于《环境噪声污染防治法》的无知,否则为何不能理直气壮地运用法律武器,为《宪法》赋予百姓的休息权合法地维权?

先要树立《宪法》威严

从长远看,无论是建设创新型国家,还是构筑中国特色的社会主义和谐社会,以及贯彻「以人为本」国策,法律的尊严都是一个不容回避的重大课题。笔者以为,在科学发展观的指引下,本著求真务实的态度,解决中国目前普遍存在的法制与法治脱节现象,完全可以找出相应的对策,至少目前想到的有三点:

一是从「国家大法」起步,在确保中国××党执政地位不动摇的前提下,让全体国民(各级党政官员、各行各业从业人员和普通百姓)从知法、懂法、守法、用法的基础上,先行树立起《宪法》的权威,然后再以此带动其它法律意识的普遍提升。

对于各级党政官员来说,若想保证其做出的各项决策都能够依法行事,仅靠「立党为公」和「执政为民」的号召和党内的自律是远远不够的,应该依据《宪法》制定出适合党政分工不同职权范围和各自应该履行的基本行为准则。特别是在市场经济蓬勃发展的新形势下,各级政府正在由过去的「发号施令」向服务于民转型,对市场的行政干预也在逐渐减少,各级党委如何在新形势下定位,如何扮演好自身的角色,也是一个不容回避的现实。与之相关的党的资产、权力、作用和地位,也有一个需要通过立法来一一加以确认的问题。

对于普通公民来说,通过《宪法》树立基础法律意识,不仅可以加深对于胡锦涛主席提出的「八荣八耻」的理解,而且有助于提升自身的法治修养,有效地依法维护自身的合法权益。与此同时,法律的威严也可以由此而逐步彰显。

二是权大还是法大的问题,既然在中国至今争议不绝,似可将其暂时避开公众的视线(以确保国家政局的稳定),留待有关方面专门探讨。但是,面对有法不依和执法不严等肆意泛滥的国情,捋顺法制与法治关系一事却不能一拖再拖。笔者以为,至少应该在考核公务员和层层选拔干部时,将熟知《宪法》和相关部门的法规,列为其基本素质的考核范围之内,严禁连起码的法制观念都不具备的人跻身政府门内。已经混进来的人,一旦发现,也应该立即取消其已有的身份。

让法制与法治互动

三是对于执法部门来说,无论哪一级执法人员,都必须做到对于其所执之法烂熟于心。在执法实践时,还应该做到准确无误地指出违法者触犯了哪一部法律中的哪一条哪一款,不能拿政府的公信力当儿戏,依仗手中的权力滥施淫威,更不能执法犯法。为了确保法律的威严,对于执法人员的犯法行为,国家应该从《宪法》中明确罪加一等,让以权践法者心惊胆寒。

总之,中国的法制化建设应该从树立国家大法的威严上抓起,中国的法治化进程,也应该从确保法律的尊严上起步。只有这样才能让法制与法治互动起来,有效防止和杜绝有法不依的「悲剧」一再上演。


来源:大公报 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16
 
无税费时代的村民自治

本文获中国―欧盟村务管理培训项目“村民自治的过去、现在和未来”征文非学者类一等奖。

潘远臣


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[论文摘要]:农村“三提五统”停收,农业税取消。中国农村进入无税费时代,将势必造成对原有村民自治组织运行机制的冲击,主要表现为:基层民主政治建设遭受严重影响,村民自治原有经济基础坍塌,经费短缺,运转困难。村民自治组织的政治、经济地位受到威胁、排斥。导致村民自治组织整体作用难以发挥。为保证村民自治组织正常运行并步入良性发展轨道。则必须通过对现行涉农法律、法规进行调整性改革,加强村民自治组织的政治、经济地位;加大对农村的各项投入,巩固村民自治的经济基础。营造全社会关心、支持村民自治的氛围。同时加快城乡一体化进程,提升农民及村民自治组织的社会地位,促使村民自治在无税费时代不断完善和发展。

二十世纪八十年代初期,当人民公社被取缔,沦为乡镇人民政府,生产大队演变为村民委员会时,诞生了沿用二十余年的针对向农民固定收取的“三提五统”费。“三提五统”的提取及农业税的征收,客观上保证了二十余年基层人民政府及村民自治组织的正常运作。起到了积极促进作用。至二十一世纪初,随着中国工业化原始积累的初步完成,农业可比效益的迅速下滑,农民负担日益上升。新一届中央政府下大气力,采取一系列的措施,出台了一系列政策、法规进行税费改革,不仅结束了基层政府、村民自治组织向农民收取的“三提五统”,同时,也彻底终结了延续两千余年来向农民征收的“皇粮国税”――农业税。农业财政终结了,亿万农民迎来了一个新的历史时期――无税费时期。村民自治也进入了一个新的时代――无税费时代。税费改革使得农村正经历着千年一遇的重大历史变革,村民自治也面临着前所未有的冲击。仅二、三年的税费改革,已经使村民自治的正常运行遭受重创,各种矛盾、问题凸现。将村民自治逼到了非常危险的境地。村民自治的运行发展正成为党和政府解决“三农”问题所必须面对的一个重大课题。笔者作为一个底层的村民自治组织成员,就无税费时代村民自治面临的困难和问题做肤浅的分析,并探讨应对无税费时代村民自治困难的解决办法,以求为党和政府确立未来村民自治发展提供参考。

进入无税费时代,原有的村民自治机制遭遇前所未有的冲击,剖析一下,主要体现在以下三个方面。

一、进入无税费时代,村民自治所包含的基层民主政治建设将受严重影响。

税费改革前,由于村民自治组织有着比较稳定的收入来源――公积金、公益金、管理费统称为“三提收入”来保证,加之农业税征收可提取部分附加费及土地资源承包等收入也可以充实经费不足。基本上可以使大部分村民自治工作得到有效开展。进入无税费时代,“三提”取消,“农业税”减免了,承包费按《农村土地承包法》大部分也停收了(只有机动地、专业承包可以收取),甚至连村民欠国家、集体税改前遗留的税费款也暂不清偿,导致大部分村民自治组织的经济基础一时间土崩瓦解(少数资源优势及已发展起来的村可承受)。原有的债务包袱无法甩掉,体制变革使得问题缠身。转移支付款项数额有限不足以解决问题,使得村民自治组织运转经费难以保证,且每况愈下,给基层民主政治建设带来严重影响。明显的迹象已经表露。

㈠、由于是经费紧张,村民自治缺乏活力,再也不能吸引那些真正的乡、村优秀青年和各类精英参与村民自治的干部竞选。村中有文化、素质高的年轻人外出打工,向往着城市的生活,打拼着个人的前程。有一定经济势力和个人威信的各类精英已经八仙过海,在商品经济大潮中使惯顺风船,谁还会涉足在一个没有经济基础,危机四伏的村民自治组织这个狭谷急流呢?这将导致真正的优秀青年远走他乡,各类精英又不愿参与,村民自治组织的干部身份吸引力一落千丈。这将对无税费时代村民自治组织成员的整体素质产生极为不利的影响。即使是在职的村民自治组织成员,由于受经费紧张,事务繁杂,问题缠身的困挠加之工资微薄,原有养老保险等待遇全部取消,普遍感到前途暗淡(在任村民自治组织成员,充其量为一个临时工)。在这种情况下,在职村干部考虑最多的是待遇问题,何去何从问题,哪还有工作的热情和积极性?试想一下,一个拥有两千余人口,四万余亩土地的村民自治组织中的村主任,整天忙于繁杂的事务、债务,他的待遇尚不及当地农村小学教十几个小学生,享受每年寒暑假及正常休假待遇的教师时,他的心理怎能平衡,他的工作热情能高涨吗?同样,他所领导的自治组织成员普遍待遇偏低,食不饱腹,还能形成整体的向心力、凝聚力、战斗力吗?笔者所在镇,2004年3月选举结束时,当时民选的十三个村主任中,到现在因各种原因离职已有五人,占全镇38%,这些民选村主任离职后,由于没有合适人选,再次选举困难,均实行聘用制。导致全镇38%的村没有民选的村主任。这在村民自治史上恐无先例。

㈡、由于经费吃紧,正常的村民自治必须进行的民主议事活动不得不减少。因为,按照情理及惯例。召开户代表会议、村民代表会议、党员会议等均需给予一定的会议补贴(误工费),以起到激励村民参政议政,关心集体事务的作用。而且补贴额很低。但尽管很低,一年下来,这也是一项不小的支出。一些领导及学者不懂农村实际情况,以为村民自治,群众事群众办,用不着补贴,持这种观点的人实在是把问题想的太简单了。现代的市场经济时代,农村也不例外。因村民自治范围均较大。不予补贴,谁还愿意耽误半天工,跑上十里八里路开会、议事。笔者所在村辖十二个村民组,两千余人口,最远的村民组距村部十五里。村内现有联户代表85人,党员62人。现在,莫说开村民大会、户代表会,就是召开党员、联户代表会议,每次每人补助五元钱(半天工,已经很难召集齐开会人员,补贴太低),联户代表会议每次尚需四百余元(80人*5元)。党员每次会议也需三百元(60人*5元)。每年下来,每村支付少则五、六千元,要是赶上选举及重大发、承包及公共事业、疫情(禽流感)频发年份,支出万、八千元也可能发生。按照村民自治的正常要求,村内的重要事项,离开一定规模的会议,进行民主讨论、民主决策难以通过和实施。而召开会议又需会议的成本支出,村民自治组织却无力解决,无奈之下,村民自治组织只能想方设法减少开会次数,简化会议程序,这必将导致正常的民主议事制度、民主议事程序简单化、形式化、走过场。现实中,村民会议除了选举基本没有哪个村召开的,户代表会召开的也日渐稀少,普遍实行的是以联户代表会议取代村民会议、户代表会议。也有用简单方法解决的就是写好征求意见书,挨家挨户签字以求通过的,作假会议记录、假会议程序搪塞。更有甚者,由于补贴无来源解决,一些村内的村民小组长(村民称为大代表,法律界定为集体经济组织负责人),妇女小组长也撤消了。使村民自治变味成村干部自治或联户代表自治。既违规又违法。这将从根本上动摇村民自治的根基。同样,由于经费原因,村务公开及民主监督也深受影响,尽管《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)做了明确规定,但由于健全的组织开展活动仍要补贴。因此民主理财、村务公开也只能流于形式,无法开展,致使村民自治缺位开展。

㈢、受以上村民自治干部素质下降和民主机制不健全及经济薄弱,村自治组织成员普遍待遇低等诸方面影响,一些从事村民自治的工作人员心理失衡,思想落后,难以“与时俱进”,又不能正视眼前困难,极易滋生基层腐败现象,给村民自治组织的廉洁自律建设带来消极影响。近年来,一些村民自治组织成员违规、挪用、贪污、侵占、侵害集体群众利益的事件屡屡发生。使村民自治整体形象受损,给基层民主政治建设蒙上挥之不去的阴影,村民自治组织逐渐失去公信。一个村就是一个小社会,小环境的政治、经济、文化、卫生、公共、公益事业等均需村民自治组织协调开展。在这种环境中,对村民自治组织考验最大的就是它的领导力、组织力、公信力,体现在具体工作中就是如何在为村民创造公正、公平、正义的社会环境上做文章,在为村民生产、生活提供良好发展空间上下气力。而这一切,需要的是村民自治组织成员整体良好的政治、思想、道德及业务素质,才能完成所负负使命。整体的村民自治组织成员素质下降,腐败现象滋生将使其难以承载村民自治工作。更使人们对这一组织发展前景普遍忧心忡忡。

二、进入无税费时代,村民自治组织经济基础坍塌,财力枯竭。债务包袱沉重,举步维艰,村民自治形成无米之炊。

新中国成立以来,由于实行强制性的生产资料公有制,从互助组到全作社再到生产大队。集体经济走的是以牺牲小农经济、个体经济为代价的发展道路。集体经济发展到70年代后期,80年代初期,在全国达到顶峰。在80年代初,遭遇“家庭承包经营”变革性冲击,几乎在极短时间内,集体经济垮掉了。至90年代以来,绝大多数村的集体经济已名存实亡。乡镇及村民自治组织为了保持运转及弥补不切实际的政绩工程、形象工程,大办乡村企业等所造成的亏空。无奈以加重农民负担支撑运转。使得早以不堪重负的“三农”问题暴露出来,农民负担居高不下,对农村社会构成严重威胁。为了破解“三农”问题,中央政府痛下决心进行税费改革,农村进入无税费时代。此时,盘点一下,梳理一下现存集体经济,人们吃惊的发现,多数村建国以来农民流血流汗拼力打造的集体经济有的被国家剥夺,有的被各种决策失误及其它原因消耗的一干二净。人们发现不知不觉中,农民肩挑人抬修筑的大中型水库及水利设施成了水利局的资产,农民集资修的公路成了国家产权,农民集资修建的学校归了政府,农民建的电网归了电业局,连原农民集资入股的信用社、农业银行、供销社等再也不归农民集体了。甚至原生产队、生产大队解体的集体资产也不知去向了。总之,绝大部分村民自治组织财产几经折腾,已荡然无存。进入无税费时代,绝大部分村民自治的集体财力彻底衰竭了,仅仅这样,倒也并不令人担忧,而令人感到担忧和可怕的是,大部分的村民自治组织不知不觉中背上了沉重的债务包袱,涉及为企业贷款、代垫税费款及公共事业筹资等少则几万,多则十几万,上百万的债务结结实实地压在已无任何经济基础的村民自治组织身上。恰在此时,农村的小农经济、个体经济发展起来,农民温饱问题也就是生存问题解决了,面临进一步发展问题,对村民自治工作提出了新课题――那就是如何在无税费时代满足农民日益增长的物质文化需求。面对农民日益增长的物质、文化需求所需资金,绝大部分村民自治组织手足无措,绞尽脑汁也难以解决。靠向农民收费渠道已堵死(连欠的税费也暂不清收了)。靠“一事一议”收费资金有限,且“一事一议”越在经济薄弱村越难开展,靠上级转移支付,却又是“杯水车薪”,根本不足以解决问题(笔者所在村每年拨付8000元,扣除报刊费1500元,电费1000元,电话费2000元,帐本费3000元,再加上差旅费等所剩无几)。非但无法向村民提供服务,就是偿还所欠债务产生的利息也都无力解决,村民自治组织在进入无税费时代后,真正陷入了历史上最艰难时期。村民自治工作开展可谓上天无路,入地无门,过去村干部一呼百应的局面再也无处可见了。

三、进入无税费时代,村民自治组织的地位遭质议,没有政治、经济地位的村民自治组织正演变为农村社会经济生活的局外人。

实行村民自治,是党领导亿万农民建设中国特色社会主义的伟大创造,对此,国家及地方政府制定了相关的法规予以规范。村民自治应该具有法定的权威性,是农村各项事业开展的中心,是党在农村的执政基础。村民自治在税费改革前尽管充当了一定行政角色,但也确为农村各项事业开展起到了一定作用。进入无税费时代后,村民自治法律规定所包含的自治内容发生了根本变化,以税、费征收而将农民牵扯在一起的纽带不在了,加之国家出台了一系列针对农村工作的法规。村民自治的权威地位甚至其存在的必要性受到挑战,村民自治生存空间日益狭小。例如:税改前村民自治的主要工作涉及的镇统筹、村提留的提取及征收比例因“三提五统”取消而消亡了。本村享受误工补贴的人数及标准,现因资金靠上级转移支付解决而淡化了,涉及集体收益的提取、使用。现因纯集体经济比例较小,业务量有限,对经济空壳村没有实际意义。村办小学维修、公共、公益事业开展也因经费问题无法实施。《村民委员会组织法》赋予村民自治组织依法管理土地等资源的权力也因《农村土地承包法》实施而丧失了管理空间。涉及集体财产、资金等由于实行“村帐乡管”,甚至“双代管”而削弱了。另外,涉及村内事务,严格地讲,村民自治组织还要受制于村内集体经济组织――原生产小队(村民组)。多数村民自治组织内部都有几个、几十个集体经济组织。多年来,一直实行独立核算。从一定意义讲,这些集体经济组织才是真正集体权益拥有者。但现行法规却没有赋予它法定自治的主体资格,而多数村民自治组织没有真正意义的集体资源权益,却在农村中代替着村内集体经济组织行使村民自治的主体资格。在农村中的经济、文化、公共、公益事业等工作开展上,由于村辖区较大,一般也以每个集体经济组织为单位开展(原生产小队、自然村屯)工作。凡开展活动,就需要集体经济组织选派代表参加,村民自治组织作用就显得较轻。从而导致法定意义的村民自治组织无法达到自我管理,自我教育,自我服务的效果。无税费时代,村民自治组织身份变得不伦不类,既不是国家机构,也不是真正农民利益代表人(充其量为代理人、代言人)。真正意义的村民自治被虚化了。近几年,由于国家勿勿出台了一系列涉农法规,强力推进实施而没有给村民自治组织留下缓冲的空间,干预过大造成村民自治组织权威丧失,公信皆无。税改前,国家除对农业税、“三提五统”实行严格要求外,对集体所有的土地等管理较为宽松,对向农民收费规定也相对不太严格。各地村民自治组织都不同程度根据各村具体情况,制定一些“土政策”、“小手段”在村内实施,以维持村民自治组织内部成员之间相对公正、公平的和谐关系,行使一定意义上的治理权,例如:规定耕地三年或五年一调整、人口变动收取土地承包费、迁入人口收取积累款、新生人口给予土地收益补差等等以此均衡农户之间利益分配。《农村土地承包法》的颁布使原有一切承诺(即使群众会议规定的)落空,致使目前农村出现的种种矛盾,利益不均也难以处置、权衡。原税改前,修堤、修坝规定可以按地亩提取维修费,修田间道按受益耕地面积收取费用,现在因农业税取消也导致无法收取,任何人也不敢在耕地上提出收费问题。凡此种种涉及原有村内定的行之有效的惯例、制度,现今被冲击的七零八落。村民自治组织也唯恐背负乱集资、乱摊牌、加重农民负担的恶名,即使路断、坝毁也不愿出面解决。另外,税改前,凡尾欠税、费农户,村民自治组织均配合乡镇政府逐户清收,使尽各种手段催逼农户交款,现在,中央减免农业税及费。尾欠户一律暂不清收。使得村民自治组织权威、形象俱损,成了改革的替罪羊,在村民中两头受气,已交款农户大叫吃亏,怨恨村民自治组织。未交款农户有了中央政策理直气壮,对村民自治组织再也不正眼相视。村民自治组织的权威、公信力一落千丈,多数村还背负着不知何年何月能偿付的债务,造成村民对村民自治组织的地位产生动摇,普遍对村民自治组织缺乏认同感、信任感。相反,对中央政府、省政府非常信任、拥护。几年的改革,在农民中造成了这样一种印象,即:好事都是中央政府、省政府给的,坏事都是乡、村干的。村民自治组织权威、公信力的丧失。使得村民自治组织的地位日渐脆弱。面临普遍的信任危机,生存危机。

从以上三方面剖析可以看出,伴随中国进入无税费时代,大多数村民自治组织已陷入经济无基础,政治无权威,各种村民自治正常工作难以开展的尴尬局面。剧烈的变革给村民自治造成的阵痛不可避免地发生了。村民自治组织面临的残酷现实,使人们对全国现存六十余万村民自治组织的发展前景普遍堪忧,一些人消极地认为:无税费时代村民自治组织已陷入泥淖,难以自拔,已无发展空间,被边缘于国家政治、经济生活之外,作用发挥越来越小,趋于消亡,其所具功能将被基层人民政府所取代,眼下,不少地区实行“村帐乡管”或“双代管”(现金、帐均由乡代管)就是走上消亡的第一步。另一种积极观点认为:村民自治组织的阵痛是暂时的,国家不会坐视,经过不断法规调整,不断加大对“三农”投入,村民自治在不断总结经验教训基础上,将逐步摆脱困境,走上健康发展的道路。笔者作为基层村民自治组织一员,虽置身于矛盾交织的变革之中,品尝着阵阵难以承受的伤痛,但对无税费时代村民自治发展前景,笔者坚定地认为:无税费时代的村民自治在经过不断调整后,决不会趋于消亡。尽管目前村民自治普遍面临不可回避的信任危机、生存危机,几乎将村民自治置于绝地。但绝地求生的转机也正在到来,无税费时代,有利于村民自治的外部环境逐步改观,强势的行政权力干预日渐弱化,将促进村民自治本身职能的回归。国家对“三农”加大投入,将使村民自治经济基础日渐强化,更能促进无税费时代村民自治成长的是:占总人口一半以上的农民群众应有其代表本身利益的组织,这是不容置疑的。进入无税费时代,以农村小农经济、个体经济为主要经济的发展在我国大部分地区已处于顶峰,这种自给自足的小农经济发展到达顶峰后,再也不能各自为战了,要逐步进入市场,一旦遭遇市场机制(商品经济)。这种有自然经济色彩的小农经济必然不堪一击。极容易引起经济破产,乡、村衰败。而迎对市场经济的唯一解决办法就是把分散的小农经济结合起来,把农民联合起来,组织起来,形成区域产品优势、竞争优势,提高农村经济社会的组织化、社会化程度,发展乡、村服务业、小工业,促进小城镇建设,向现代社会过渡,这是农村社会发展的必然规律。农村经济发展必将使村民自治所依托的社会基础日渐稳固,稳固的社会基础催生村民自治。所以,进入无税费时代,村民自治将有着广阔的发展空间。多年来,村民自治之所以未达到理想治理效果,一方面是过去的村民自治受行政力量支配、干预较多、法规不健全,使村民自治流于形式。另一方面,农村经济没有发展起来,农民分散经营从而使得村民自治缺乏必要的社会基础所导致。同样,只有适应村民自治的社会基础稳固了,广大农民自我组织能力、联合能力真正增强了,真正的村民自治才能在农村扎根并蓬勃发展起来,现代的民主理念才能深深根植于亿万农民心中。因此,对村民自治发展前景抱有任何悲观看法都是不现实的。我们要用历史的眼光、发展的眼光看问题。

当然,对于目前村民自治所面临的严峻形势任何人也决不能等闲视之。面对千年一遇的变革给村民自治造成的创伤,无论中央政府、地方政府乃至各级领导干部,都应以高度负责的态度承担起应负责任。应该充分意识到,村民自治所面临的困难已非其本身所能解决,解决村民自治的困难也决非是拯救一个农村基层组织问题。它关乎整个农村发展,关乎社会发展,关乎民族未来。笔者认为:为平稳渡过剧烈社会变革给村民自治所造成的困难时期,国家、社会应承担起主要责任,迅速采取措施,强力干预,助推村民自治摆脱困境,遏止局面进一步恶化态势。

第一、国家权力机关(全国人大)应对相关涉及村民自治的一些法规予以重新修订。摈弃陈旧、不切实际的条款,增补“与时俱进”内容。进入无税费时代,农村社会形势随之引起变化,原有的涉农法规已难以“与时俱进”解决农村问题。例如:《村民委员会组织法》第十七条:“召开村民会议应当由本村十八岁以上的村民过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加,所做决议应当经到会半数以上人员通过”,第十八条:“村民委员会向村民会议负责并报告工作,村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会工作”、“村民会议由村民委员会召集,有十分之一以上村民提议应当召集村民会议”,第二十条:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。第十九条:“涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理”等多处条款均强调了村民会议的权威地位。但村民会议在实际工作中无法具体操作,现在,一般村民自治规模都在千人以上(仍有扩大趋势),召集大规模会议,谈何容易?即使召集户代表会议,一般每村也要几百人参加,一般的村,连个开会的场地都没有。音响设备更是奇缺。根本无法完成法律规定的程序(笔者所在村的农户为七百三十余户,即使召集户代表会尚需五百余人参加)。即使简化到第二十一条:“人数较多的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会讨论决定村民会议授权事宜”,一个中等规模村联户代表也有五十至六十人,半数到会也要三十人左右。但由于相对效力难以明确。在执行中又难以经起考验。所以,我们应在尊重每一个村民意愿基础上积极探索以户代表会或联户代表会议,甚至可以以精英联户代表会议方式来解决问题,在《村民委员会组织法》中予以明确。同时,对涉及村民自治组织同村内集体经济组织的关系法律也应具体界定。对于如何保证《村民委员会组织法》的实施,国家权力机关如何支持村民自治,使之具有权威性,不可随意干涉性,对不履行村民义务的村民如何处置等也应体现在条款之中。再如《农村土地承包法》相关内容也应修订,这部法律同《宪法》、《村民员委会组织法》有关内容均有抵触。农村土地无可争议地视为集体所有,是大部分村民自治组织的唯一集体资产,据《村民委员会组织法》第五条的规定,村民自治组织完全应具有一定的管理权处置权。但《农村土地承包法》却无情地把集体权利剥夺了。甚至连承包期、承包费都由国家明确了。按照这部法律,村民自治组织将失去土地资源管理、处置权,这一切由国家包办了。则村民自治存在意义就不大了。更为关键的一点是《农村土地承包法》没有体现集体权益。没有体现村民自治权利。几乎是无视土地为集体所有,无视村民自治的存在。所以,国家须对涉农法规进行重新审议、修订,确定村民自治组织在农村中的政治、经济地位,使涉农法规在政治上具有权威性,实践中有可操作性,执行中具有保障性,任何组织、个人违背法律必须承担相应责任。这也是解决村民自治面临困境的当务之急。近些年,国家也针对“三农”制定了一系列法律、政策,采取了一系列措施。一些决策者,“三农”学者也绞尽脑汁,试图寻找出一条真正解决中国“三农”和村民自治取向的道路,妄想研究出一种“放之四海而皆准”的方法,使之能“运筹帷幄之中,决胜千里之外”。而实际上,这条道路,这种方法是根本不存在的,中国之大,各地政治、经济发展不同,社会基础不同,各地文化、道德、风俗习惯也不尽相同。市场经济条件下,社会发展瞬息万变。因此,笔者愚以为:国家在制定涉农法规时,应为基层政府、村民自治组织预留一定余地,力求大同,允存小异(以不变应万变),不可一味强调中央政府的权威,省政府的权威地位。而使法规定的过细过死过于严格,而导致底层政府、村民自治组织没有了回旋余地。只能生搬硬套地执行(如《农村土地承包法》,把承包期、承包费都定好了,看似解决了几个问题,但具体实施中却引起了更多的问题)。应充分认识到,各地情况不一,在一个地区成功的经验,在一个示范区成功的经验,在其它地区,其它示范区就未必成功,在全国推广就更应慎之又慎。中央政府、省政府关键要确定大的方向,在具体实施中要充分发挥地方政府、乡、村组织作用,发挥一线工作人员的作用,要相信底层领导和群众中也蕴含着无穷的智慧。要根据具体情况,具体问题、具体分析。为了实现共同目标,可以采取灵活多变、易为群众接受的办法来解决问题。树立和提升乡村组织应有的权威和地位。只要不违反法律和不损害国家、集体利益,中央政府、省政府就要全力支持基层乡村组织工作,也只有基层的权威地位巩固了,中央政府、省政府的权威基础才能真正夯实。这也许是几十年村民自治没有真正发挥作用的一个重要原因。

第二、迅速设法强化村民自治的经济基础。没有经济基础支撑,无税费时代的村民自治这个农村中的小上层建筑就不能巩固。农村的发展也将是一句空话。对于这一问题,国家和地方政府及社会各界要予以强有力的支持。建国以来,国家工业的发展、城市的繁荣,综合国力的增强无不是以牺牲农业、农村、农民利益来完成的,农村为什么衰败,农业为什么没有积累起发展资本,农民为什么穷,一个不争的事实是多年来,农民几代人呕心沥血的人力、物力投入被国家、城市及垄断行业、强势群体无情无偿地剥夺了,致使农业始终没有完成原始资本积累,也就无法发展,无法发展使得农村衰败,农村衰败导致无法形成村民自治的社会基础。如前文所述,建国以来,农民修的公路归了交通部门,农民建的大、中型水库、水利设施及水电站归了水利局、电站。农民建的农村电网归了电业局,农民建的学校归了政府,农民建的医院成了国家、地方政府的卫生部门产业。原供销社系统、农业银行、信用社、通讯等行业的起始基础都有农民的无偿投入。现在,这些部门、产业均完成原始积累,发展壮大起来,都是有收益的。乡村的破败成就了城市的繁荣,国家的富强。但多年来,农民却分享不到先辈无偿投入而产生的利益分配。非但如此,这些由农民无偿投入发展起来的城市,垄断行业等还在继续源源不断地吸食大部分没有完成原始积累的农民的有限资金。城市里驻着垄断行业、强势群体,农民治病将数不清的资金送进城市的医院,农民孩子上学将数不清的资金送进城市的高、中等学府,农民的电费、水费、信贷、存款等都要付出成本给城市。甚至农民死亡,尸体火化也要为城市的殡仪馆送去成本。农民中的精英、富裕户,在农村完成原始积累后,也纷纷涌向城市,带走了多年的财富积累和乡村赋予、培育他的技能和头脑。农民培养的大学生大部分也进入城市。农村青壮年劳力也进入城市,所有这一切使得农村的资金、人才、人力像潮水一样涌进城市。农村就像被吸干了血、乳的母亲一样,日渐枯槁。遭遇了前所未有的困难,故农村的破败并非缘由农村。对此,国家、社会再也不能无动于衷,任其自生自灭了,要采取切实可行措施,全力承担其必须承担的责任。这确是国家责任,也是全社会责任,全民族责任。无税费时代,国家仅仅对农民减免农业税,增加粮补资金是远远不够的,国家要采取强力措施,让涌入城市的人才、人力、资金有序地向农村回流、反哺。要为农民迫切需要的农村村民自治等公共基础设施的完善提供大量资金支持。要安排专项资金予以解决。当前,最紧迫的是想方设法化解好村民自治组织的债务负担,并提供保持运转的办公资金。对于村民自治组织债务,国家即使不能全额承担,也应出台专门政策,指定专门银行或金融部门向村民自治组织发放长期贷款(低息或无息贷款),待村民自治组织经济好转时逐步偿还。尽快改变现今村民自治组织求贷无门、举债无处、运转无费的局面,缓解不应有村民自治组织成员――村干部承受的偿债压力(国家不出资,向村民收钱又不行,偿债责任落到了村民组织成员身上)。全力挽回村民自治组织几乎丧失的权威、公信力、凝聚力。控制人才外流。农村支持工业,支持城市,支持国家发展了多年,农民所付出的巨大牺牲,世人皆知。在进入无税费时代,在农村遭受暂时困难的危急关头,国家毫不犹豫地投入资金以解燃眉之急,于情于理于法都是应该的。

与此同时,国家在调整修订一些法规时,应赋予村民自治组织在一定范围内、一定限度内,通过合法村民自治程序向村内集体经济组织、农户提取一定基金的融资权,作为村民自治组织财力的补充,权衡村民自治组织内部成员之间的利益关系。解决一些实际问题,例如:可通过修改《农村土地承包法》允许村民自治组织从属于集体权属土地资源上提取低额度的基金。土地作为现今唯一的村民自治集体财产资源,村民自治组织成员经营土地也确有一定收益(非村民自治组织成员收益更大),对土地收益村民自治组织完全有权提取一定基金来解决财力的空虚及公共投入经费不足问题(如堤坝维修、田间作业道的整修、河道整治等本来就应由受益耕地中提取费用解决)。须知,在一些纯农业乡村,村民自治单靠国家投入是不现实的,靠村民自治组织东讨西借、拉赞助、募捐款、吃“嗟来之食”也是不现实的,让村民没有一点投入,没有一点责任感,坐享其成当看客更是不现实的。无税费时代,国家、集体不收取税费,但村民自治组织内部为了完善公共、公益事业而需要的财力由村民承担一部分也是合情合理的。只有国家、社会、村民个人都凝聚力量才能使村民自治的经济基础日益巩固起来。

第三、加快城乡一体化发展进程,给予农民平等的国民待遇,开辟良好的无税费时代村民自治发展空间。

长期以来,由于体制的原因,农民一直享受着二等国民待遇,同是宪法赋予的公民,却人为地分为农业、非农业人口,国家在人事、劳保、教育、卫生、医疗、公共设施投入上,农民同城市人口存在巨大反差。导致“三农”始终处于劣等地位。农民的组织――村民自治组织也处于现存国家机构组织中的劣等组织,在机构组织排序中,村民自治组织被列为“其它组织”。我们从电视上看到韩国农民协会组织农民代表到香港世贸大会上进行示威、游行、抗争的场面时,看到韩国农民代表被港警拘捕,韩国总统亲自出面协调时,笔者相信每一个有良知的中国人都会反思一下:中国这个世界上农民群体最大的国家,为什么却从香港世贸会场内外听不到一点中国农民代表的声音,农民的声音?这说明了什么呢?答案只有一条,我们的农民、农民组织政治、经济地位低微。在社会上处于劣势,连抗争的资本恐怕也不具备,这无不引起每个人的感慨。我们的确到了需对我们的体制弊端进行重大改革的时候了。到了给予农民、农民组织――村民自治组织应有尊严和待遇的时候了。无税费时代,国家、地方政府、全社会都应关注这一问题,承担起各自责任,创造有利于村民自治,有利于农村发展的政治、经济环境,将一些不属于农民和村民自治承载的责任、义务,从农民身上、从村民自治中剥离。减轻农民负担,只是不向农民收取税费是不够的,要想方设法给予农民和农民组织同城市人口及国家其它机构、组织同等的尊严和待遇。农村的一些公共、公益事业应由国家承载的要由国家承担起来,看到城市人的生活,乡下人感慨万千:城里人门前人行道少了几块地砖,在家打个电话,便有人在限定时间内无偿修复了,甚至那条马路上结了一层冰,影响通行,打个电话也有人及时处理。否则,市民就投诉维权。而乡下农村,雨季冲毁的桥梁、村屯道路比比皆是,农民却找不到任何一个单位来解决,投拆更是无门,只能找村民自治组织,而村民自治组织又没有财力解决,最终只能是由农民集资自己掏腰包解决。农民的村民自治组织本身是为农民服务的,但因无力提供服务,在现实中仍承担着帮助基层政府完成工作任务的角色。农村一些工作如:林权、地权确定、综合治理、安全生产、招商引资、发展工业、报刊增订、征兵等等工作仍强加于村民自治组织头上。由于转移支付款项及村帐乡代管等财力由地方政府控制,所以对村民自治组织仍可进行繁杂的考核。法律规定村民自治实行“自我管理,自我教育,自我服务”及“为村民提供公共、公益服务,维护社会治安,协助政府开展工作”条文成了虚设。这一切充分说明,农民权益仍没有得到应有尊重,村民自治组织权益仍被剥夺。基层政府的强权干预使得村民自治空间狭小(转移支付今后应探讨直接拨付给村民自治组织,村帐乡代管也应取消,使权利回归,使村民真正能享受自治权)。因此,加快城乡一体化建设,给予农民及村民自治组织应有的尊严和待遇也是无税费时代刻不容缓、迫切需要解决的问题。

全面建设小康社会关键在农村,全面建设和谐社会关键也在农村。没有农村的小康就没有全社会的小康,没有农村的和谐也就没有全社会的和谐。村民自治组织在全面建设农村小康社会及农村和谐社会过程中,起着举足轻重的作用,进入无税费时代,并不能使村民自治一步跃出泥淖,社会主义新农村建设也决非可以一蹴而就。全党、全社会要正视这一现实。面对剧烈变革给村民自治带来的挑战,全党、全社会都必须倾注大量精力,付出艰辛努力,才能把无税费时代的村民自治机制健全起来。从而为社会主义新农村建设奠定坚实基础。

参考资料:

1.《中华人民共和国村民委员会组织法》

2.《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)

3.陈爱巧《农村贫穷根源在于资金流失》,参见《乡镇论坛》2005.12

(转载本文请注明“中国选举与治理网”首发)

来源时间:2006-06-14 本网站发布时间:2006-06-16
 
民主体制下的傲慢与谦卑



丁松泉


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按照政治学的常识,民主体制因其分权与制衡而使掌握权力的个人或者集团面对权力不至于像极权或威权体制下的个人和团体那样傲慢,他们纵然有操控权力与以权谋钱的欲望,也相对比较收敛,民主选举、司法独立、自由媒体都限制了腐败的空间。但正如现实中没有理想化的完全市场竞争模型一样,民主体制在现实中也没有完美的模型,即使相对成熟的民主社会中,也还有不少权力的傲慢与腐败的案例。区别在于数量与程度,相对而言,成熟的民主社会里,傲慢的数量与程度小一些低一些,也相对不会付出最原始的成本和代价。最近台湾“第一家庭”的腐败除显示出台湾的民主尚未成熟外,也显示权力集团还没有学会谦卑,还不懂得民主体制下对待权力的基本方式,因无知和傲慢而付出了民主体制下最原始的成本与代价。台湾“第一家庭”付出了巨大的原始代价后会有什么收获还不得而知,但台湾社会因此事一定有不少收获,民主也只有在这样的基础上成熟起来,得到进一步的提升,无论是司法、媒体或者政党与民众的心理,都会有所进步。新兴民主社会中的人,期待构建民主体制的人,都需要从中学会权力面前的谦卑。

台湾的民进党和陈水扁以反对国民党的专制与腐败起家,但在自己短短几年的执政中就已经弊案连连,陈水扁的家人、亲信、民进党的要员等一个一个地卷入,这其中除了台湾民主体制本身不完善外,这些掌握大权者的无知与傲慢是最重要的原因。他们还没有学会在民主体制下按照民主的方式运用自己的权力或者影响力,还习惯于威权体制下的权力运作方式和权钱交易。陈水扁的女婿赵建铭从一个普通的医生一夜之间登上“第一家庭”成员的权力高位,具有无人可及的影响力,飘飘然而不知自持,他贪婪,他也无知,他也不懂得在民主体制下他的权力和影响力都是受到监视和制约的,为这个无知与贪婪他付出了非常原始的代价。但陈水扁的夫人吴淑贞则不仅仅是无知的问题,而在于傲慢。作为“第一夫人”,她不能够像其他民主社会中的“第一夫人”那样谦卑,她们大多不干预丈夫的工作,懂得低调,懂得谦卑,多做做慈善或者社会公益事业。她们可能也有对政治的主张,但懂得如何去表达。她除了过多地张扬自己外,还充分地显示出自己的傲慢,给人印象最深刻的莫过于诋毁前“第一夫人”宋美龄,宋虽然有她的局限,但她为中国为台湾为他的丈夫做的许多事情得到大多数人的公认,而她作为同样的“第一夫人”却只懂得诋毁,而没有对别人的肯定与包容。这种傲慢心态引导她走向腐败之路。陈水扁一直专注于权力操纵,专注于意识形态,以他的傲慢对待台湾民众、对待在野党、对待大陆,没有以谦卑的心态去思考自己和家人对权力与影响力的处理。到现在为止,还没有发现他自己的腐败,但是,他自己的家人和亲信的腐败说明他没有去约束自己身边的人,他可能没有那样的意识,他只关注别人,针对别人,牵制别人,而没有想过要约束自己身边的人。这是他从政以来最大的失败,这个失败说明陈水扁其实也还没有做好一个民主体制下的“总统”的准备,他不是让对手而是让自己的家人击倒。按理说,陈水扁最了解民主政治,最了解民主政治下权力和影响力受到的制约,但他的傲慢使他只专注于攻击别人,而不去努力教育和约束自己的家人和亲信。陈水扁作为台湾的当家人在这里很失职,而且他作为“第一家庭”的家长也很失职。即使在中国大陆,我们还是可以发现那些清醒和清廉的领导人在自己当上高官后要开一个家庭会议,提醒、警告和教育自己的家庭成员约束自己,更何况在台湾这样的公开、透明的体制下。最后的原因也在于他缺乏谦卑。这也使他交了民主的学费。相比较而言,马英九就一直表现得很谦卑,就是在对待“第一家庭”腐败的案件上,他保持着冷静、理性,表现出作为在野党领袖必要的谦卑、理性。

台湾那样的事情不是台湾独有,民主体制下表现出权力傲慢的,莫过于秘鲁前秘密警察头子弗拉迪米洛•蒙特西诺斯•托雷斯。秘鲁有着完整的民主政治体制:宪法、反对党、常规化的选举、有限的总统任期、独立的司法体制和自由的新闻媒体。但就在这样的民主体制下,蒙特西诺斯系统地收买了法官、政治家和新闻媒体。他不仅全方位、全面地、系统地收买,而且他要求自己的贿赂对象签订合同,明确规定对方要尽的义务,还要求受贿者提供收据。他还给许多肮脏的交易过程做了录像。这样,按照斯坦福大学两位学者的说法,蒙特西诺斯和藤森打着民主的幌子――选民投了票、法官做了判决、媒体进行了报道――却偷换了民主的实质。他的权力的傲慢达到了极致。但是,就算他收买了众多的政治家、法官、媒体,却不能收买整个民主体制,只要这个民主体制存在,他的权力就有局限,他的傲慢就有代价。在民主体制下,也还总有媒体或者政治家和法官不能被收买。尽管他用来控制电视台的总贿赂高大每月300万美元以上,秘鲁唯一没有接受贿赂的小电视台Channel N仍然进行了独立的新闻调查,并最终让整个事情败露。一旦民主体制确立,民主社会成型,即使有最大的权力,你都无法收买民主。

台湾“第一家庭”的腐败和秘鲁蒙特西诺斯的腐败的被揭露,显示了民主体制的力量,同时也警告那些希望成为或者已经成为当权者的人或者集团,包括在野党领导人,在进入民主体制的权力架构的时候,必须改变自己的思维方式和行为方式,谦卑地对待权力。由此看来,对那些即将做“总统”、“第一夫人”、“总统女婿”或者“第一亲家”的人,还真需要进行“上岗培训”。


来源:世纪中国 来源时间:2006-06-17 本网站发布时间:2006-06-17
 
刘山鹰:试论民主的价值

――以多数人统治和少数人统治的辨析为基点

刘山鹰


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【论文摘要】民主的基本价值不在于刻意追求多数人统治,历史上从来就没有存在过多数人统治的政体;民主的基本价值也不在于选举领导人,选举是制度层面而不是价值层面的问题。民主的价值在于,通过确认全体人民对于国家主权(国家最高权力)的所有权占有,确立了政治精英对于全体人民的政治责任制,以最终实现政治利益和社会财富的全体人民共同享有。

【关键词】民主,价值,少数人统治,多数人统治,主权归属,政治共享

一、民主是什么?

对于整个世界而言,至少在价值层面上,民主已经取得了完全的胜利,全世界获得了完全一致的共识。可以说:“民主是人类政治文明发展的成果,也是世界各国人民的普遍要求。” [1] “民主已成为整个世界上头等重要的政治目标。它受到各方面的颂扬。那些在其他哲学观点上存在根本分歧的人都同样颂扬它。有些并不理解和需要它的人也自称信奉它。”[2]

民主所取得的成就和在世界上扩展的速度,大大出乎人们的意料。民主越来越成为一种衡量政治制度是否完善、政治诉求是否合理、政治治理是否有效的判断标准。

与人们对于民主这个名词的高度共识相对照,似乎没有一个人,没有一个学者,提出了为人们所普遍接受的民主概念。而且,人们在使用民主这个词语时,往往是以其高度的模糊性来回避民主本身存在的歧义。古希腊民主时期的民主跟近代意义的民主是不一样的,近代意义的民主跟当代意义的民主也是不一样的。即便是同一时代的人们,对于民主这个词语的使用,在具体含义上,也存在不同的理解。有时候,人们单纯地用“民主”这个词,有时候人们又会提到“民主政府”、“民选政府”、“民治政府”、“民主制度”、“民主国家”、“民主社会”等。大多时候,民主仅仅是限定在政治领域,如政治民主;尽管这样,它也不妨碍人们把它引入经济领域,如经济民主;民主还可以引入到学术和文化政策上,比如“百花齐放,百家争鸣”。人们往往会把选举制度的存在当作民主制度存在的标志,但是又没有一个人认为希特勒在德意志帝国议会中通过宪法规定的正当选举过程成为德国总理是民主的,虽然他是作为惟一获得占压倒多数民众选票的政党领袖而当选的。

显而易见,人们对于民主的理解存在很大的差异。学术界同样如此。比如,当美国学者伯恩斯等人在1990年仍然坚持使用《民治政府》(GOVERNMENT BY THE PEOPLE)作为书名时,至少在此之前的一个多世纪以前,政治精英主义理论的代表人物莫斯卡就从经验事实的角度指出:“在所有社会,只要存在一个政府,掌握并行使公共权力(统治者)的总是少数人,而多数人(被统治者)事实上从未能参与政府,而只是服从罢了。” [3]所以,根本上就不存在一个真正由人民来统治的政府。事实上,如果说在古希腊小国寡民的状态下(甚至不能说是国家,而是城邦),才有存在直接由城邦公民直接治理国家的可能,那么,在当代一个庞大的国家中,人民本身是无法直接治理国家的。

学者们关于民主的探讨非常深入,它所呈现出来的是,“各种民主思想,犹如一片巨大的、无法穿越的灌木丛。” [4] “由于滥用辞藻,认识混乱,以及某些甚至是故意欺骗,民主一词已大大失去它原有的涵义。在政治领域中,民主几乎可用于任何范畴,因而,它也几乎失去了任何意义。” [5]

如果对民主的理解停留于此,当然是悲观主义的看法。如果说一定要差强人意地限定一种民主的意义是无法实现的话,不妨用一种开放的眼光和心态来看待它。应该说,民主,和自由、平等、人权这些名词一样,不可能存在一个在逻辑上完全自洽,在历史上完全不变的含义,它在本质上应该是一种可以争论的概念,是在不同的时代会拥有不同含义的概念,这从民主理论和实践的发展史就可以看得比较清楚。

大家可以接受的是,民主始终代表着一种弥足珍贵的政治原则或政治理想,民主的含义始终是发展的,不要指望在一本政治学或法学的词典中构造民主涵义的囚笼。如果根据某一个国家在某一个时期的民主状态来定义民主,人们将会发现一个刻舟求剑的生动事例――不管是在观念上还是在历史反展的事实上。而且,没有任何一个国家,或者说任何一种民主形式可以声称,自己是完全意义上的民主国家,运行着最为完善的民主形式。“正如绝对的自由或绝对的公正是永远不可能达到的一样,绝对的民主也是永远不可能达到的。” [6]

当然,如果过于陷入民主不可捉摸的涵义,过于强调绝对民主的不可实现性,过于强调民主的政治理想性质而与现实政治脱离,那么民主就会陷入到一种尴尬的极端境地,它会导致民主的虚无主义和民主的取消主义,或者是民主在实践状态中的搁置主义,使人们放弃对于民主的努力和争取。更进一步,由于片面强调了民主在一定意义上的乌托邦性质――绝对的民主是永远不可能达到的――不可避免,对于民主的非议和攻击就成为可能,拒绝民主和排斥民主就成为可能。

笔者同样无法穿过民主含义这片“巨大的、无法穿越的灌木丛”,笔者希望避开那片“灌木丛”,而通过穿越民主理论中的一条小道――对于多数人统治和少数人统治的辨析――来简要展现民主的价值。

二、多数人统治还是少数人统治?多数人暴政还是少数人暴政?

经典民主理论最早来源于古希腊。根据经典民主理论,所谓民主,其基本含义是“人民的统治”,或者说“大多数人的统治”。伯里克利在《丧礼上的演说词》中揭示了雅典民主制的实质,他说:“我们的政治制度之所以被成为民主政治,是因为政权是在全国公民手中,而不是在少数人手中。” [7]亚里士多德认为雅典平民政体的特点是,“政事裁决于大多数人的意志,大多数人的一致就是正义”。[8]雅典民主制是一种典型的直接民主制。公民大会是最高的权力机构,年满20周岁的雅典公民集体组成公民大会;全体公民都可以参与法院,充当陪审员,法院的成员是由各区提名的,凡是年满30岁的雅典公民都可被选举成为陪审员;众多的陪审员通过投票断案。法院和公民大会一样,都直接代表人民。

“人民的统治”与“大多数人的统治”在语义上是有区别的,但在雅典政制的运行上是相同的。因为在事情的决定上,往往不能形成完全一致的意见。所以最终只能根据大多数人的意见来作出决定,毕竟,“人民的统治”能够落到实处的就是“大多数人的统治”。如果强求所谓完全一致的意见,其最终的结果只能是少数人甚至是一个人的统治――因为只要有一个人反对,就不能形成最后的决定,那么也就说,是一个人左右着除他之外所有的人。所以,“人民的统治”必然会演变成“大多数人的统治”,只有承认“大多数人的统治”就是“人民的统治”,才能使“人民的统治”成为可能。

在雅典民主制度中,不管是公民大会决定事情还是法院审理案件,都遵循多数裁定原则。雅典民主制只遵循多数人的意见,视多数人的意见为正义。也就是说,多数人决定的政治规则上升为一种道德伦理的规则。在政治活动中,只有遵循多数人决定才是“正义”,才是“善”。当然,这种过分强调多数裁决的制度有不可避免的弊端。因为一种新观点的提出,一种新的政治思考,都来自少数人。由于新的观点和创见决不可能来自多数人,所以,它必然是违背“正义”的非“善”。这样,多数裁决原则必然的结果是对先知先觉者的打压,阻碍社会正常的发展。现代社会对多数裁决原则弊端的一个显著的规避,就是通过法律对于知识产权的强制保护,其实质是对少数创新者的保护,避免大多数人对于创新的廉价甚或无偿使用。

在公民这个层次,雅典显然是民主的,遵循着多数决定原则。但是,雅典的民主制承受着严厉的质疑。恩格斯曾指出:“在希腊人和罗马人那里,人们的不平等比任何平等受重视得多。如果认为希腊人和野蛮人、自由民和奴隶、公民和被保护民、罗马的公民和罗马的臣民(指广义而言),都可以要求平等的政治地位,那么这在古代人看来必定是发了疯。” [9]雅典政制中的多数裁决原则,是建立在奴隶制基础上的民主,是占雅典所有居民的少数人(雅典公民)内部的多数裁决。相对于所有雅典居民来说,它是道地的少数裁决。据学者估计,在伯罗奔尼撒战争发生时,雅典成年公民为4万人,其家属14万人,异邦人7万人,奴隶在15-40万之间。[10]多数裁决只是在4万人的雅典公民中才适用。可见,就所有雅典人而言,不存在真正的多数人统治,存在的是少数人对于多数人的统治。

亚里士多德声称人天生就是政治的动物,这里的“人”应该不是指所有的人,而是指享有公民权的人。异邦人、奴隶等不享有这种公民权,当然就不应是亚里士多德所谓特定意义上的“人”。其实,城邦的公民之所以“天生就是政治的动物”,恰恰是以异邦人、奴隶“天生就不是政治的动物”为条件的。外帮人、奴隶被排除在政治之外,成就了城邦公民的在政治之内,以便让城邦公民去做“政治的动物”。道理非常简单,城邦公民既然是“政治的动物”,那么基本上就是以政治作为职业,整天从事政治的活动。历史事实正是这样,城邦公民要么在公民大会上进行决策,要么通过抽签去做陪审员审理案件。他们几乎不从事劳动,因为有公民以外的人为他们劳动。因为公民以外的人所从事的劳动,为城邦的公民提供了物资财富,才使城邦公民衣食无忧,可以就政治问题慷慨陈辞、辩论滔滔;因为公民以外的人所从事的劳动,为公民们提供了足够的闲暇,所以城
 
赵晓峰:欧村实验分析报告



赵晓峰


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理论依据:

自上个世纪中期三农问题浮出水面开始,从来没有一种声音象今天的“社会主义新农村建设”这样作为一种路径设计能够引起社会各界的如此广泛的关注。可以说,新农村建设已经深入人心,并在缓解三农问题的诸多意见中占据着主动地位,把持着语话权。从目前理论界与实践界的情况来看,关于新农村建设比较成型的观点主要有三个:林毅夫的政府投资拉动内需论、温铁军的农民合作组织化论、贺雪峰的文化建设再造农民福利论。

林毅夫认为:我国目前生产能力普遍过剩,内需严重不足,市场疲软、通货紧缩,而解决这些问题的关键在农村。所以他建议中央政府,在全国范围内发起一场以实现农村自来水化、电气化、道路网化为核心的新农村建设运动,加快农村地区和生活消费有关的基础设施的建设,以此来带动农民就业和拉动农民投资,从而启动广大的农村市场。他认为,政府通过以积极的财政政策增加投资,建设农村基础设施,对启动中国的投资和消费需求可以起到四两拨千斤的效果。因为这是一个既可以刺激国内消费需求,使我国早日从通货紧缩的陷阱中摆脱出来,也可以提高农民的收入,缩小城乡差距,改变农民观念,移风易俗的一石数鸟的政策。

温铁军认为:在人地关系高度紧张基本国情矛盾和城乡二元结构基本体制性矛盾的双重制约下,只有通过组织创新和制度创新,加快城镇化改变三农问题面临的外部条件与加强小农村社经济内部化制度建设并重,才可能提高农业经营规模,实现农业在市场经济条件下的可持续发展。在实践层面,他倡导农民合作化运动,通过让农民组建新型农民合作经济组织,加强分散小农在生产、流通、加工、销售,尤其是金融等领域的合作来增加农民收入,缓解三农困境。近几年,在大量农村实践经验的基础上,他也开始认识到农村文化建设的重要性。在一次全国性的农民合作组织经验与教训交流会,他就总结说:文化建设,收效最高。

贺雪峰认为:现阶段中国的农村社会的典型特征是农民们过着“温饱有余,小康不足”的生活。从中国社会发展所处的历史阶段以及小农经济与市场改革之间的关系来讲,农民在短时间内迅速增加收入缺乏现实的可能性。因此,为维持社会的稳定,就必须为农民树立新的福利观,倡导建立“高积累、低消费”的农民剩余分配观。在农村一线实践的基础上,他提出通过在农村建立老年人协会、文艺组织以及加强农村水利等公共设施建设,来增强农民在文化、精神生活方面的满足感,再造农民的福利。通过这些措施一方面可以使离开农村,但是还没有取得城市生活资格的农民工能够实现顺利的回流,避免因农民流动受阻而带来社会矛盾的爆发;另一方面可以使滞留在农村的人能够过上有尊严的,高福利的生活。

以上三种观点,虽然侧重点各有不同,但是都具有一定的合理性和可行性。欧村实验正是建立对现有理论的客观的分析的基础上,综合多方面的因素,本着因地制宜的原则提出来的。她既强调地方政府的作用,呼吁政府要加大财政支农力度,改善村庄的道路,拆迁危房建新房等,也强调要发动农民搞新型农民合作经济组织,实现农民与公司的间接对接,提高农民维护自身合法合理权益的能力,实现农民增收;同时,她也注重农村的文化建设,主张建立农民文化活动中心,成立农民文艺组织,筹建乡村图书室等活动。以此来看,欧村实验具有相当深厚的理论基础,在实践操作上也具有切实的可能性。

欧村概况:

欧村是广东省河源市连平县上坪镇西坪行政村的一个自然村,有两个村民生产小组。欧村坐落于粤北的105国道边,方圆5平方公里,距上坪镇墟3公里,距县城23公里,距河源市区140公里,与广州最近距离241公里。该村现有农民42户共201人,村民以客家人为主,基本上都是隶属于同一个家族――谢氏家族。现有水田99.4亩,旱地80亩,荒地约800亩,山林地近5000亩。此外,该村还有4.8万立方容量的高涧水库,水域面积3.85万平方。朱子河横穿而过。欧村人居住较为集中,民房基本还保留着回字型的围屋结构,80%已成危房,其中具有上百年历史的占70%,亟需得到改造。欧村现有的可调配劳动力约60人,其中有13人外出打工,剩余的基本以分散的农业耕作和打零散工为生,实际年人均纯收入仅有600元左右,年集体经济收入为零。近年来,村民在村干部的带动下已种植水蜜桃4000多亩。当地交通不便,目前只有一条狭窄的从105国道通往村庄的硬化路面,就象一个单行道,大型卡车根本就不可能进村。村中的道路同样很差,村民收割庄稼都还是极其原始的办法,往往需要用担子给挑出田地。

“公司+合作社+农户”模式分析

“公司+合作社+农户”模式具有以往的“公司+农户”模式与“合作社+农户”模式所不具备的优点。这种制度设计坚持“不脱离农业、不离开土地、不改变农民身份、不破坏环境资源、让农民平等参与土地增值利益的分配”为主要内容的“四不一让”原则,具有一定的可行性。她既能有效规避“公司+农户”模式由于公司对自身利润最大化的追求而带来的对农民正当利益的剥夺,也能解决单纯的“合作社+农户”模式中的资本不足、管理落后、发展缓慢等状况的出现,使滞留在农村的农民能够依靠土地增值收益,在生养自己的土地上实现经济增收,达到生产发展,生活富裕,人与自然和谐发展的目的。从现实的可能性来看,她的优势还是比较明显的:

1、能够使分散小农形成自己的合作组织,对内凝聚力量形成合力,对外衔接市场与公司,发挥比较优势。合作社作为弱势农民自愿加入,自发成立的组织,坚持“民办、民管、民收益”的原则,能够将农民手中分散的、有限的资源给聚集在一起,通过“一人(户)一票制”和“一人(户)权票制”的民主决策等途径实现组织和个人收益的最大化。同时,合作社作为维护农民整体利益的代言人能够以法人组织的身份与外界各种组织,包括公司、企业等,进行业务往来,能够改变单个小农在市场竞争中的边缘化地位。在这里,合作社作为一个架在外在组织(包括公司、企业等)与农民之间的桥梁发挥了极其重要的作用,能够使外在组织与农民之间形成双赢的局面。

2、公司是资本之间的联合,是资本决定制度。“公司+农户”的简单模式没有从根本上改变农民的弱势,资本的拥有者对公司以及农户间发生的重大事项拥有绝对的发言权,在利润最大化的经营目标下公司只会不断盘剥原本应该属于农民的利润空间。而合作社以劳动联合为主,兼有资本聚集的功能,她的介入能够使农民获得与其自身地位相一致的市场主体地位,在与公司等外在组织的合作中获得较高的谈判地位,从而有效的维护农民的正当利益。

3、她有利于规避公司的短视行为,从村庄的长远发展出发,寻找发展的途径。“公司+农户”的模式由于农民的弱势,使资本的拥有者公司具有绝对的发言权,在追求经济利益的过程中难以从当地实际情况出发,走可持续的发展路线,往往造成对当地资源的破坏性、掠夺性开发。尤其是在中国目前所处的发展阶段,一些发达地区已经进入后工业化阶段,正在进行产业的升级换代,相当多的劣质产业被迫关闭或者转产。但是其现有的设备仍然具备生产的功能,这也就难以避免业主将这些产业向外地转移以继续赚取利益的可能。而相当数量的地区,尤其是经济欠发达的地区仍然处于前工业化时期,迫切的追求外在资本的注入,“招商引资”方兴未艾,这就为携带“劣质产业”的资本提供了宽松的环境。这在欠发达地区的农村社区同样同在。而“公司+合作社+农户”的模式则有利于监督、约束公司的这种短视、自私行为。

4、、“公司+合作社+农户”的模式可以以合作社的制度设计来增加农民合作组织的公益金、公积金积累,用于村庄的交通道路、水利设施以及文化、养老、教育、医疗等方面的支出,建设和谐的农村社区。在合作社的章程里面,基本上都有相当部分的利润分配放在了公益金、公积金积累上,这对兼有村民与社员双重身份的农民来说也就增加了为村庄公共、公益事业发展投资的现实可能性。在欧村表现将更加明显,因为合作社是在原有的欧一、欧二经济合作社的基础上通过改造重组形成的,村民都是社员,身份的“合二为一”更加有利于村民对村庄整体发展的关注。而“公司+农户”的组织模式中,公司与农民关注的主要都是自身的经济利益,而造成对增加其它方面福利的忽视。

此外,必须说明的是“公司+合作社+农户”的组织模式只是欧村实验的主要内容。除此之外,欧村实验还关注村容村貌的改变,村庄文化、教育事业的发展,公益组织的建设等,她不是单纯的经济行为,而是在经济、社会、文化、村民自治等方面都有涉及和考虑的综合性的实验。

后发展理论的微观实用性

欧村实验是建立在一个贫穷、落后、封闭的、年人均纯收入只有600元的山区农村的基础之上,其在制度设计规划中是希望借助外在资本的强大力量以及政府的财政转移支付力度,媒体和社会各界的关注度,通过村庄最有价值资源――土地的整合,实现资本、社会力量、村庄资源的有机结合,充分发挥后发优势,通过跨越式发展,来迅速实现村庄的整体发展。

在国家的层面上,建国后国家依靠强大的行政力量,通过人民公社制度和统购统销的流通体制设计来从农民手中提取有限的农业剩余以支持城市工业的发展,追求国家的工业化。目前,在中国的相当多的农村地区,尤其是集体经济薄弱的地区,要加速实现农民增收速率,实现农村社会的发展,也同样需要一种或多种力量来充当“国家”这个角色。这个角色可以是基层政权,也可能是农民成立起来的自发合作组织通过整合各种社会力量形成的合力来充当。外在的资本则包括村庄以外所有资本(政府的财政转移支付及投资、企业公司的投资、社会其它机构的资金等),她是落后地区发展的必然需求。村庄资源在很多地方也就只剩下农民手中的土地使用权,这是农民谋取在本土发展的最后财产基础。落后地区要在最短的时间,在各个方面追求发展,就必须通过类似“国家”的组织来充分整合外在资本、本土资源,使之实现合理配置,形成合力才能有机会使之变为现实。对于欧村这样的一个自然村而言,就是要通过建立在两个村民小组基础上的合作社来整合外面的公司、企业等组织带来得资本和社员手中拥有的土地使用权以及流转权来发挥后发展地区的潜在优势,实现经济社会的全面发展。

项目选择及工作开展设想

欧村实验是建立在外在公司参与的基础之上的,其对土地资源的开发和利用,项目的选择与经营都必然按照市场规律进行。由于参与调研的时间仍然有限,对公司参与方式和途径的可能性与现有的计划性仍然不是很明确,所以在这一部分的项目选择分析上暂时不专门讨论具体的公司与合作社将来可能合作经营的项目,今后将根据事情的发展变化,对双方的合作项目做逐一分析。在这里,我们仅仅谈下现在就要开展的项目和设想。

1、修路。欧村的一个现实情况是基础条件非常差,道路不通,这严重制约着当地经济的发展,信息的传播与交流。所以在现有的实验方案里面把修路放在了异常突出的地位,她的顺利与否决定着后续项目能否正常跟进。根据相关规定,政府有投资基础设施建设的义务,而且由于所修筑的道路要经过其它两个村子,这就必然需要政府出面协调解决。在这个项目上,我们必须加强与当地政府的沟通交流,赢取必要的支持,尽快的打开局面。

2、住房改造。欧村村民的房子大都只有40左右个平方,空间狭小,也比较破旧。所以,拆旧房建新房也就成为一个客观的需要。在几天的普查中,可以发现绝大多数的农民对这个项目都还是比较支持的。但是,他们也有诸多的顾虑。按照现在的方案,建立一座村民别墅需要7万元,其中本村出身的企业家谢氏兄弟决定先借资给每户农民4万左右(这笔钱将有农民将土地入股获得的股息、分红以及在未来公司里打工获得工资收入中扣除基本生活需要的剩余部分来逐渐的偿还),政府可能有1万左右的资金补助,这就需要农户来填补 剩余的将近2万元的资金缺口。对于2万元的资金缺口,大多数农户都表示没有能力承担,不知道怎么办?一个村民提出的建议是:让谢氏兄弟或者将来的合作社作担保从金融机构里贷款来解决,将来再慢慢归还。这个建议在一定程度上是可行的,有了担保和抵押之后,农民从金融机构贷款就有了一定的可能性。

3、筹建合作社。欧村实验一个重要的组织载体就是新型农民合作组织。前些天,这个筹划中的合作社的筹备委员会已经产生,目前正在就相关事项进行讨论。而关于合作社建立的议程也基本确定,合作社章程草案也在征求意见中。按照设想,项目推进工作办公室将在今年的“五一”节假日期间举办由农民自己主导的合作社培训,并在7号那天召开全体会员大会,选举产生理事会、理事长、监事会和监事长等组织和相关负责人,并讨论通过章程。对合作社而言,关键的是成立之后的工作如何开展?不同土地入股的折算方案、山林地已有果树的价值评估、与公司合作项目的推进等都是需要合作社的领导团队带领全体社员群策群力研究决定的。

4、文艺组织。“农民贫困的根源是精神贫困”,这是欧村实验项目的提出者的判断,其实也是新乡村建设学派多年实践经验的一个发现。为了达到“扶贫先扶志”、“精神扶贫”的目的,新乡村建设学派是在实践中通过发动农民成立各种文艺合作组织,通过调动农民的积极性和创造性来逐步达到的。借鉴成功的经验,欧村实验可以考虑将这个组织建设列入规划中。而且从本村的实际情况来分析,村民对这个也有需求。在调查中,村民对于村庄出现一些文艺组织还是有一定的兴趣的。这个项目需要从村庄外面挖掘一些文艺力量,通过外力的带动促发内力的增长是比较好的操作办法。

5、老年人组织。改革开放以来,中国的经济社会发展迅速,社会变迁速度明显加快,社会结构发生了根本性的变化,老年人尤其是农村的老人作为一个群体日益被边缘化,成为社会上被严重忽视的一个群体,过着孤独寂寞的生活。这种现象的存在是一种客观必然,但是对于社会发展也有诸多不利因素。为了使农村的老人能够发挥余热,过上“老有所用,老有所养,老有所乐”的生活,我们可以在村子里成立一个老年人组织,比如说:老年人协会等。欧村现在60岁以上的人有22个,占村民比例达到10%。由于常年不外出,他们现在已经很难与外界进行沟通,他们只会说客家话,也听不懂普通话,交流严重受阻。如果在村子里成立这样的一个老年人组织,发挥老人的作用,对于建设一个和谐发展的社区可以起到很好的作用。

6、乡村图书室。在农村,一到农闲时间,人们就用打牌,打麻将来打发日子,缺乏文化娱乐设施。所以,在现有的一些实验点新乡村建设实验的实践者们就协助农民建立了各种乡村图书室,使农民拥有一个学习的空间。在欧村还有一个“特别”的现象,妇女出去劳动,男人们却时常闲居在家闲聊度日。就现在的情况来看,可以通过各种渠道募捐或者购买一些书籍创办一个乡村图书室,充实人们的业余生活,也提高人们的学习能力和知识水平。

7、社区快报。目前的网络、电视、报纸等传媒宣扬的价值和理念很少符合农民的实际生活,严重与现实生活脱节,不能满足农民的需要。通过创办由农民自己负责编辑、自己写稿定稿的社区性的报纸,有利于发挥村民的积极性,引导农民不断学习创新,营造一种真正具有本土特色的文化环境。欧村实验可以从这个角度出来,挖掘村庄“知识分子”的作用,创办一份由农民自己负责、自己管理的社区发展快报。

创新学习机制,营造社区活力

欧村实验是建立在相当落后的社会现实基础之上的,外在强大力量的介入给村民描绘了一个远远超越这个基础的美好的图景。要在尽可能短的时间里实现这个历史性的跨越,必须在较短的时间里尽可能的提高村民的文化素质水平,改善村民的知识结构,使之与突降而来的“美好图景”计划相符合。

按照计划,“五一”农民培训结束后就要成立新型农民合作经济组织,选举产生5人理事会和3人监事会。我们可以将村民进行分组,由选举产生的理事和监事兼任小组长,每个小组5-6人。这样划分既可以使每个人都能够参与其中,也便于管理。小组长要负责组织所在小组成员的学习组织工作以及其它可能的工作,切实调动每一个成员学习的积极性、主动性。学习的内容和方式也可以根据实际情况进行选择和创新。我们也可以在需要的情况组织这8个小组展开知识竞赛、学习比赛等活动,努力创新学习机制,从而营造一种热爱学习,以学习为荣的舆论氛围,调动社区一切有利因素,为社区的发展服务。

“四位一体”全面推进

新农村建设是一个系统的工程,她需要在经济、社会、文化、政治等层面齐头并进,从而赢得广泛的社会支持,争取建成一个美好的适合人类居住的农村社区。欧村的实验也应该借鉴其它地方比较成熟的经验,避免走不必要的弯路,以最小的改革成本获得最大的综合收益。

欧村实验中心任务的确定要充分尊重农民们的选择,尤其是作为村庄建设主力的年轻村民的选择。在几天的调查中,村民普遍反映现在我们都穷怕了,希望能够借助这个实验生活好起来。这也就是说年轻村民关注的焦点是经济发展。由此来看,欧村实验也必须以促进农村经济发展,农民增收为各项工作围绕的中心。事实上,现在的“公司+合作社+农户”的模式就是仅仅围绕经济发展展开设计的,这也符合农村的现实情况,自然也就能够得到村民们的同意。

由于实验的基础比较薄弱,要想让村民依靠自身力量迅速致富缺乏现实的可能性,所以我们可以以经济发展为目的来组织农民通过学习以及文化建设来打牢发展的基础。可供选择的途径就是动员农民把村庄的文艺活动给作起来,使人们真正的体会到合作的好处,培养农民合作的能力,发挥其自身的无穷的创造能力,促发更深更高层次的合作。可以说,文化建设,学习机制的建立是新农村建设的一个有效的突破口。

在以往的一些乡村建设试点中,为了避免村级组织及工作人员,特别是村两委成员对合作社的不适当的干涉,我们在主观就在合作社的领导机构架构上忽视甚至是排斥村委班子的参与,事实证明这样一方面确实可以保证农民的自主权,但另一方面却在村两委之外树立了一个新的并不一定完全符合村庄实际的“权威”的出现,这对村庄的和谐发展不能说发挥的都是积极作用。所以,我们应该充分尊重每一个村民的参与权、选举权和被选举权,村级干部也不例外。在欧村的实验中,我们也应该如此。

在改革开放,经济社会体制转轨的过程中,分散经营的小农经济使农民的私心加重,农村的公共水利、沟渠维护、道路交通等都遭到了破坏,社会风气也出现了诸多与社会发展不相适应的一些变化。新农村建设的一项重要任务就是要恢复和重建农村的公共设施,重新打造农村的社会风气,再造“乡风文明、村容整洁”的新面貌。目前,欧村的公共设施建设还比较差,公益事业发展落后。所以,我们在实验中要注意建设的社会效益。既可以通过合作社提取积累来投资必要的可能的公共设施建设,也要通过老年人协会等组织来为已经丧失劳动能力的老龄人的正当合法权益提供现实的基础和组织保障,还要搞好村庄的环境等方面的工作。

由上述分析可见,新农村建设之欧村实验应该而且可以是经济、文化、政治、社会“四位一体”齐头并进,协调发展的。

再造农民福利

十六届五中全会提出要用科学发展观统领经济社会发展全局,而科学发展观的核心是以人为本。以人为本就是要以人民群众的根本利益为本,不断满足人民群众的物质文化需求。所以,作为“十一五”规划重要内容之一的新农村建设也必须坚持以人为本的理念,不断提高农民的福利水平。

福利是人们对生活状况的满意程度,是对自身所处的主客观环境的主体性评价。随着中国社会结构、社会制度的迅速变迁,人们的社会价值观念发生了重大的变化,不同年龄阶段的人的追求着不同的生活方式,有着内容侧重点不同的社会福利观。就乡村社会而言,这也影响着不同年龄阶段的农民对新农村建设不同内容的有选择的参与。

正如上面的分析,农村的青壮年的人生价值观念决定着他们对经济财富、物质利益的追求。换句话说,农村青壮年自身的特点决定了他们更加关注自身物质福利的多寡。在这里,物质福利存在着一个参照系也就是参照标准的问题。在不同社会群体收入差距不断拉大的情况下,农民的参照标准定的越高,他们对物质福利的迫切之心就越强烈,对自身的经济条件就会越不满,在实践中也就会更加关注物质收入的提高。由于欧村贫困现象非常明显,所以年轻人,尤其是出去打工过的年轻农民就会更加关注自身物质福利的增加,所以要再造年轻人的福利,就必须发展好经济,使农民能够增加收入。

对于老年人以及一些经济条件比较好的村庄的妇女来说,他们更加关注的是精神上的享受、文化上的福利。社会的迅速变化加速了人们观念的改变和社会经验知识的更替,使老年人尤其是农村老年人的晚年生活面临着新的挑战。他们生育养育多年的儿女为了生计而四处奔波,许多人常年不在家,老年人生活在孤独寂寞中,被迫与孙儿辈的孩子相依为命。然而,他们大半辈子积累的生活经验却因为在剧烈的社会变迁中所产生的“时间压缩效应”中落后于社会的需要而不能吸引孩子们的兴趣,这一方面造成了农村社会传统知识和经验的流失,另一方面使老年人更加滋生老来无用的想法,陷入生活的阴影。所以,对他们来说,在不愁吃穿的基础上更加渴望的是在精神文化上得到享受,使自己能够发挥出老年人所拥有的价值。这也是我们在实验中倡导作老年人协会的主要原因。对于农村妇女而言,她们也拥有一定的空闲时间,而平时的主要活动就是三五成群打麻将、打扑克,以此来获得精神上的安慰,其潜在的需求就是能够获得精神文化生活,享受较好的文化福利、精神享受。因此,我们希望通过文艺组织的建立来给她们的闲余生活搭建一个好的平台。

对青少年、儿童来讲,他们都处于基本社会化阶段,他们的福利应该更多的体现在社会化的任务上,其中重要的是要明确生活的目标,学会扮演不同的社会角色等。在这个阶段,由于人生价值观念的冲突、理想与现实之间的差距,父母和社会过高的期望等会使他们中的一些产生严重的心理问题,使之不能有效的与周围的环境融合。针对这个问题,欧村实验在建立乡村图书室为村民和孩子们提供学习场地之外,也可以引导大学生到村庄作不定时的义务支教活动来解决。

小结

欧村实验是在中央和政府提出新农村建设的大背景下,由村庄的外出青年精英发起的,其制度设计具有一定的理论基础和实践操作的可能性,但是要顺利发展成功却不是这样的简单,她需要综合多方面的因素的逐步的推进,不能过于急功近利。我们希望在各种力量的综合效应下,这个实验能够取得成功,为欠发达农区的发展提供可恭借鉴的经验。


来源:作者赐稿 来源时间:2006-04-25 本网站发布时间:2006-05-31
 
赵俊臣:新街乡农民求生记

――对一个涉及多项“三农”政策案例的分析

赵俊臣


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近几年来,我一直跟踪研究一个涉及多项“三农”政策的案例:云南省会泽县新街回族乡农民求生记。这一案例至少揭示了以下需要研究的观点与政策:

一是在计划经济年代“牺牲小家为大家”的理论指导下,政府将国家水电站重点工程蓄水库的淹没区――云南省会泽县新街回族乡被淹没农户搬迁至高寒山上,基本上没有发给补助费,使搬迁农户陷入了更加贫困境地;

二是在不能维持生存的情况下,新街乡那些被迫搬迁到高寒山上的农户有的下山做点小买卖糊口,但都被所谓的“走资本主义道路”而给予无情打击;

三是改革开放后,新街乡有的农民自发进城打工,在承包城市人不愿干的脏活、苦活、累活的同时,省吃简用获得了为数不多的原始积累;

四是在能人的组织下,新街乡农民在昆明市郊区租地养殖奶牛。创业期间,他们虽然没有从当地政府获得帮助,但由于城市牛奶市场很大,他们的奶牛合作社很快站住了脚,不但一举脱贫,而且在城市郊区率先富裕起来。而当地国营牛奶场由于体制僵化,在新街农民面前眼睁睁地败下阵来;

五是新街乡农民搬迁到城镇郊区进行产业化开发,创造了农民进城、易地搬迁扶贫开发、农业产业化开发的重要经验与模式;

六是新街乡农民的金融需求基本上得不到满足;

七是在城市郊区生活了8年之久的新街乡农民,虽然有住房、有固定工作,每天为昆明市场供应10吨以上鲜奶,但至今不能在当地落户,享受不到城市的各项待遇,例如他们扩大再生产贷不着款、租用土地上盖房屋办不着建筑证、建成的房屋办不着房产证、子女上学要出高价,等等。

八是对搬迁到城市的农民如何管理与治理,目前尚未破题。

一、将淹没库区农户搬迁到高寒山区导致其陷入贫困境地

会泽县新街乡内的毛家村水库和花渔洞水库,1956年7月动工修建,是昆明市过去主要供电站以礼河电站(装机31.15万千瓦)的调节水库,水库总容量5.26亿立方米,将乡内纸厂、发落、新街、垴包、联合、花渔、闸塘、马店和以濯等村的土地淹没5万多亩。修建时,在“支援国家重点工程建设”、“为国家作贡献”、“淹小家为大家”等口号下,将被淹没的上千户农户、5千多村民搬迁到2000米至3200米的高寒山区,从而造成了搬迁农户陷入了贫困的境地。

一是高寒山区不适宜农业生产。搬迁户被迫搬迁到的高寒山区,气候冷凉,不适宜水稻、玉米等当地农户千百年耕作的农作物生长,许多地方只能种植土豆和苦荞,而且产量很低。搬迁农户辛劳一年,却填不饱肚子。

二是长期极左思潮不允许搬迁农户从事非农产业。新街乡与全国一样,从20世纪50年代中期毛家村水库修建起,在所谓的“以粮为纲”、经商作生意是“走资本主义”等思潮的影响下,历史上善于经商的回族农民只能呆在高寒山上种地,不允许从事非农产业。

三是管制严厉的户口制度把搬迁户挡在城镇之外。新中国成立以来,我国实行严厉的城乡分割的户口管制制度,即城镇人及其子孙永远是城镇人,享受着国家给予的食品、住房、医疗、教育、交通、电力、文化、体育等优惠;农村人及其子孙永远是农村人,只能务农种地,除非参军、上大学等才能脱离农村进入城镇。新街乡农民也不例外。直至今天,新街乡已有上万名农民在昆明市打工、特别是1000多人在昆明市郊区组建奶牛合作社,有固定住所,有从业投资并且为昆明市牛奶产业做出了重大贡献的搬迁农户,至今不能在当地落入户口,子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。

四是补偿标准太低,远远不足于弥补被淹没家园的损失。毛家村水库和花渔洞水库修建后,对新街乡被淹没家园农户的补偿仅是帮助几个村社修建了防浸沟,让被搬迁农户互相帮助拆除和重建房子,而对搬迁农户却没有给予现金、搬迁建房、新垦殖耕地等方面的补助。

应该承认,这种为了国家重点建设而侵害农民群众利益的作法,在我国还是持续了好多年。据有的专家估算,仅水库移民,就造成1000多万搬迁农户陷入贫困。由此,人们不难看到,计划经济时期的社会是很不公平的,但是大家很少表示不满意,就象新街乡农民那样。分析其中的原因,可能有以下几个方面:一是农民们相信政府今后会实践承诺,帮助自己富裕起来的。二是严格控制的政治、舆论环境,人们不敢表示不满意;如若有人表示不满意,轻则遭批斗,重则可能被逮捕。

值得欣慰的是,我们党坚决地改革了计划经济及其相应的专制体制,对水库移民的安置逐渐形成一套合理的补偿机制,包括资金补偿、安置地选择等,做到让搬迁农户思想上满意、生产条件上比原驻地好、生活上比原来有改善。

问题在于,补偿费多少才算合理。学者们提出了许多方案,法律法规也急于规范。例如1986年《土地管理法》规定的“土地补偿费”是以征地前三年平均产值的3~6倍;1998年修改后的《土地管理法》提高到了6~10倍;《2004年的《土地管理法》的修改中规定“土地补偿费”和“安置补助费”加在一起不应超过土地平均产出的30倍,对其中的“土地补偿费”并没有实质性的提高。实际上,大家都忽视了农民作为土地所有权者的主权,更忽视了农民作为被征用主体的谈判权。如果尊重农民的主权和谈判权,农民们是会和土地开发商谈判出一个大家都认为合理的价格的。

二、不甘贫困的农民自发进城打工并逐步找到了

适合于自身特点的奶牛养殖道路

(―)不甘贫困的农民自发进城打工,得到了原始积累

中国20世纪80年代初开始的改革开放的东风,吹进了会泽县新街乡。是坐待贫困,还是不甘贫困而到城里打工赚钱?经过讨论与串联,一批转变了思想观念的村民首先走出了大山,先后有13000多农民到昆明等大城市打工。其中有的拉三轮车,有的挖下水沟,有的到建筑工地打小工等,靠苦力慢慢地赚到了第一笔原始积累。截止目前,会泽县新街乡3.56多万人中,有1.3多万人在外打工,其中在昆明市及郊区打工的有1.25万人。

但是,会泽县新街乡农民普遍感到,仅靠在城市里拉三轮车、挖下水沟、为建筑单位打小工等,工作不固定,收入既低又不稳定,并不能赚到更多的钱,也不是长久之计。实践中,新街人急需寻找既能发挥自己经验,又能作为长久在城市站住脚跟,能够获得稳定收入的职业。

(二)奶牛养殖是适合于搬迁农户的最佳选择

新街乡回族农民历来有养牛的传统习惯。他们熟悉牛的生长特点,善于选育优良种牛、配种、接生、放养、屠宰、制皮、烤作干巴(一种肉制熏烤食品)、牛及其制品的买卖等,许多人由此成为行家里手。该乡街市上形成了远近闻名的牛贸易市场。特别是,养牛已成为许多回族农民的情结。他们在昆明打工过程中,经常想着牛,盼着见到牛。于是,一些农民开始到城郊租房养殖奶牛。

牛奶被医学之父波克拉底称为“最接近完善的食品”。“一杯牛奶强壮一个民族”,已成为人们的共识。新街人在昆明打工中发现,改革开放以来城里人对牛奶的需求逐年增加,而长期计划经济下的牛奶公司由于缺乏鲜奶原料,生产难以扩大,对市场供应严重不足。于是,聪明的新街乡人利用自己打工的原始积累和善于养牛的经验,开始在昆明市郊租地租房,购买一头或几头奶牛养殖起来。保佑章便是他们中的典型代表,他牵头集资创办的奶牛合作社是当地6个奶牛合作社中最大的一个。

保佑章等以每年1。2万元的租金,租用了呈贡县斗南镇下可乐村原被某药厂征用后废弃的山坡荒地160亩,租用期限为70年。他们投资580万元,建盖了98套分别为500、480、400和180平方米不同规格的农舍,其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施,一套一院,前后开门,套套相连。前为大门庭院,两边是住房及生活设施、水池等,后为两排牛舍,后门外是奶牛运动场。小一点的由一户单独使用,大一点由二家及几家联合使用。从而形成了规范化的奶牛饲养基地。这些农舍与畜圈刚一建成,便有许多新街乡人前来租用,做到了边建设边投产。

(三)奶牛合作社将分散的养殖户组织了起来

外乡单干的农民在昆明城郊租房养殖奶牛,实践中具有一些难以克服的困难:一是分散的农户资金少,购买与拥有的奶牛数量少,形不成规模生产;二是租用当地农民的房子小,奶牛活动的场地狭窄,饲养条件差;三是卫生防疫难以深入到各户,不少农户的奶牛经常发病,导致奶的质量差,有的达不到牛奶公司的收购标准。例如,新街乡瓦岗村农民李才应1999年在昆明市郊租房养殖了6头奶牛,由于不懂得防疫,奶牛经常生病,不但产奶量少,而且手工挤奶的质量经常不合格,每月都要倒掉20多桶不合格的鲜奶,一年忙下来,收入不够维持生活。

出路何在?新街乡农民想到了组织起来,成立奶牛合作社,把一家一户的分散饲养联结成合作社饲养。

奶牛合作社是由会泽县新街乡搬迁农户自觉组织起来的互助合作组织,现有5个,其中最大的是保佑章牵头组织的穆盛达奶牛合作社,共有42个股东,其中新街乡搬迁农户40个,仅有2个为本地人;现有奶牛饲养户120户,其中80%是新街乡搬迁农户。合作社统一负责与牛奶公司签订鲜奶订购合同,统一对当地政府与社会发生业务关系;对内实行股东和社员两种民主管理;奶牛实行分户饲养、集中管理、分户结算。合作社的活动经费从牛奶公司支付鲜奶费用中按每公斤0.2元提成,并对奶牛户实行保护价收购,即当牛奶公司收购价低于每公斤1。1元时,由合作社按1.1元补差价;收购价在1.1――1.4元之间时,按1.5元补差价;当牛奶价高于1.5元时,合作社对每公斤牛奶提成0.2元。2002年,穆盛达牛奶合作社就补贴奶牛户20多万元。

三、现代化奶牛养殖使搬迁农户率先致富

新街乡农民在昆明城郊呈贡创办奶牛合作社,自觉挂靠到牛奶公司并成为牛奶公司的基地,在牛奶公司的扶持帮助下进行现代化养殖,成为昆明市乃至全省率先富裕起来的农民。

(一)“公司+合作社+农户”模式实现了公司、合作社与农户的“三嬴”

昆明市跑马山实业公司原为国营昆明市第二农场,地处昆明市东郊依山傍水的跑马山下,创建于1956年,目前已发展成一个以奶牛养殖为基础、乳制品加工为支柱,农、牧、工、商为一体的中型企业。公司乳制品厂生产的前进牌系列牛奶,曾多次被评为市优、省优、部优产品。其中,年销售液态的袋装、盒装鲜奶已达到1.2万吨,被评为“中国奶业先进企业”、“云南省第一批放心食品生产单位”和“昆明市农业产业化重点龙头企业”。

但是,企业原来采用的由国有职工养殖奶牛的模式已不适应企业发展和市场竞争的需要。主要是国有职工因体制原因养殖奶牛成本很高。为此,公司开始与农户签订合同收购农户牛奶,但这种摸式也存在着公司难以监督农户、收购牛奶质量没有保证的问题。现在,奶牛合作社全权负责农户养牛、挤奶、收奶、并且把奶直接送到公司,既节省了公司与农户打交道的成本和麻烦,又使农户省却了直接与公司打交道的困难,而且奶牛合作社从中也获得了满意的受益,从而作到了公司、合作社与农户的“三赢”。公司日处理鲜奶能力达到了60吨,年销售额6000多万元,创利税370多万元;合作社年收入100多万元;农户年收入至少万元以上,最多的达到20多万元。前边提到的李才应农户现饲养奶牛20余头,其中产奶牛17头,价值20多万元,除去成本,年纯收入9万元。

(二)现代化养殖技术的引进与推广

在跑马山实业公司的扶持和指导下,会泽县新街乡奶牛合作社逐步进行适用的现代化养殖技术的引进与推广,抛弃了过去传统落后的养殖技术。

一是卫生牛厩。过去,新街乡搬迁农户沿用传统的饲养习惯,租用的牛房小,多数没有光线,牛见不到阳光,厩内又脏又臭,使牛经常得关节炎、感冒、哮喘、瘫痪等疾病,一年花在给牛治病的费用很高。现在的牛厩宽敞、明亮、干净,有的与人的住房差不多。牛厩中牛粪经清扫后可以卖给当地菜农、花农用作农家肥。

二是奶牛运动场。奶牛运动场一般建在牛舍外,面积为100―200平方米不等,可分别供20―40头奶牛运动,由一家农户单独使用或几家农户合用。奶牛由于定期运动,体质强壮,产奶量高。

三是机器挤奶车间。目前,穆盛达奶牛合作社有两条机器挤奶线,每次可同时给48头奶牛挤奶。挤出的牛奶通过管道直接进入冷藏罐,整个挤奶过程全部处于全封闭状态,从而保证了牛奶的卫生,杜绝了掺杂弄假行为。饲养户每天两次将牛赶到挤奶厅的挤奶机器生产线边,奶牛自动排队到挤奶机前挤奶。

四是品种改良。奶牛育种工作是奶牛业发展的关键。目前,奶牛合作社的奶牛主要以邓川奶牛及其与荷斯坦奶牛的杂交牛为主体。穆盛达奶牛合作社准备建设一个品种改良繁育的冻改配种室,逐步改良现有品种,提高奶牛数量与质量。

五是与呈贡县畜牧兽医站挂钩,由其帮助提供奶牛疫病防治、健康检查、冰精繁殖等全过程服务。

(三)用菜农的菜叶和花农的鲜花枝叶做青饲料

奶牛饲料包括精粗干饲料和青饲料两大类。精粗干饲料由奶牛合作社统一加工后提供给奶牛饲养户。青饲料则到旁边的菜农、花农、鲜花市场和冷库那里,以自己的劳力提供获得,即帮花农修剪、整理花枝,到冷库帮助清理蔬菜废弃的菜叶,把这些花枝、花梗、菜叶带回做青饲料。由于节省花农、菜农们的修剪、整理、清扫的劳动与费用,从而与其结下了良好的友谊关系。当然,这些花枝、花梗、菜叶带回后要经过清水浸泡和冲洗,以去除残留的农药、花肥、农膜和污泥等污染物,并凉干后才能喂牛。

四、在农户与牛奶公司之间架起了桥梁

近几年来,云南省乃至全国在推行农业产业化过程中,普遍采用了“公司+农户”的模式。就云南省情况看,由于公司管理水平和农户分散经营的特点,在没有上联公司下扶农户的中介机构的情况下,“公司+农户”存在着明显的缺陷:一是公司因管理成本限制,不可能雇佣足够的管理人员对分散的农户进行监督。二是分散农户因利益驱使往往撕毁合同,使公司利益受损;或不按合同生产,难以保证产品质量。三是公司把部分市场风险转嫁于分散的农户,使农户利益受损。作为公司与农户之间的中介实体,奶牛合作社较好地避免了这些矛盾和经营中的缺陷。他们采用“公司+合作社+农户”模式,实现了公司、合作社与农户的“三嬴”。

(一)奶牛合作社也是一个经济实体

新街回族乡农民奶牛合作社的扩大,后来成立了呈贡穆盛达乳业有限公司,专门从事饲养奶牛和经营牛奶(奶制品加工销售)。法人代表:保佑章;共有股金资本385万元,股东37名,其中投资20~70万元的股东7名,1万元以上的30名,专职管理人员18名;合作社奶牛养殖基地建在呈贡县斗南镇下可乐村,注册资本100万元;现有土地160亩,土地租用合同为70年,每年租金12万元,按8%的比例5年递增一次租金,现土地价值1600万元;到2004年末,合作社共投入建设资金近680万元。建有一个机械化挤奶车间,养殖农户住房98套,牛圈98间,共4.8万平方米。可以饲养奶牛3000头,现已养殖了1400头,日均产鲜奶10吨,年产值为576万元;收入主要为:住房租用费和出售牛奶服务费、饲料加工费项,每年约140万元;纯利润约109万元左右;主要支出为:管理人员工资报酬、水电费、场地使用费、设备维修费、汽车费用等约31余万元。

表1呈贡穆盛达乳业有限公司(原奶牛合作社)基本信息一览表

项目名称

云南穆盛达商贸公司

云南省呈贡县穆盛达乳业有限公司



成立日期

1998年7月

2002年5月

合计

法人代表

保佑章

保佑章



股东(户)

251

37

288

股金资本

524

381

905

注册资本(万元)

100

100

200

经营地点

昆明市官渡区福海乡船房办事处

呈贡县斗南镇下可乐村



土地租用面积(亩)

8.4

160

168.4

土地租用年限(年)

20

70

90

土地现行价值(万元)

840

1600

2440

固定资产(万元)

465

680

1145

房屋建筑面积(平方米)

5000

48000

53000

经营范围

牛羊交易肉制品生产加工等

奶牛养殖、奶制品加工销售等



年业务量(产值)

肉牛9万头屠宰3.65万头

3600吨



年交易收入(万元)

25600

576

256576

年收入(万元)

235.75

140

375.75

年支出(万元)

42

31

73

年利润(万元)

191.75

109

300.75

固定员工(人)

31

300

331

带动农户(户)

600

150

750

就业人员(人)

1033

600

1633

资料来源:罗荣淮根据调查绘制。

合作社作为公司与农户的中间机构,同时代表了双方的利益。它首先是公司利益的代言人,减少了公司直接面对分散农户的成本和麻烦;同时又是农户利益的维护者,解决了农户直接进入市场的困难。

(二)合作社上联前进乳业公司,成为公司的带言人和利益代表

合作社挂靠在前进乳业总公司,成为公司的鲜奶基地,得到了总公司在饲养技术、政策咨询、管理技术等方面的扶持。“有好牛才会有好奶”,总公司把先进的管理和生产技术引入奶牛合作社,对农户进行科学饲养培训和技术指导。全面推行“食品放心工程”,指导和帮助合作社购买和安装现代化的挤奶设备,使奶源生产基地从奶牛的饲养、挤奶到鲜奶加工生产的全过程,都实现了机械化、自动化和全封闭式管理。避免了生产过程中的掺水、掺假和二次污染。总公司还为奶牛合作社无偿提供了两个价值人民币20万元的牛奶冷藏罐,并承担了为合作社信用社贷款人担保的义务。使合作社发展为昆明市乃至全省现代化管理程度、机械化设备程度、养殖规模最大的一家奶牛合作社。

1、代表公司与养殖农户发生关系

合作社代表前进乳业公司与所有养殖农户签订了生产和购销合同,对生产、管理、产品质量和产品价格都做了较为明确的规定,合同期限为5年。

合作双方约定:总公司对合作社的收购定价1.7元/公斤,合作社对农户的收购定价1.5元/公斤。在合同有效实施期内,没有取得总公司同意,合作社必须保质保量的向其交售产品,而不能随意出售产品给他人。而乳业公司得按合同规定价格收购合作社鲜奶,不得随意降低价格和收购量。养殖农户则按合同履行职责,保证优质产品的供应。

在合同实施的2年时间中,公司与合作社均按规定履行。例如,曾有其他企业到合作社协商,愿意出高于合同价格收购鲜奶,但合作社管理层人员权衡了利弊关系,认为信义很重要,应遵守合同,没有随意撕毁协议。在市场不稳定时,总公司也为合作社的利益着想,按合同收购农户的鲜奶。例如,每逢节假日期,由于鲜奶消费者到外地旅游,鲜奶的销售量便大幅度的下降,日销售量从50吨急降为7―10吨。在这种情况下,总公司仍按合同全额收购合作社产品,把部分鲜奶加工为长效奶、固态奶,保护了合作社和农民的利益。奶牛养殖户也是在合作社的组织下开展生产的,所获利益比分散经营时强,所以他们也十分遵循合同,在奶产品的销售方面,没有随意性。做到了利益共享,风险共担。

2、按公司要求饲养奶牛和收购交运鲜奶

合作社严格按公司的要求,对养殖户进行管理和生产。包括养殖中奶牛的饲料要求、牛圈卫生、实行定时定点集中机械挤奶、挤奶时必需对奶牛进行清洗,使用公司提供的冷藏车按时向公司交送鲜奶等,从而保证了鲜奶质量。

3、及时传达公司的精神并组织农户贯彻实施

合作社是贯彻公司精神的组织者和转播者,随时与公司保持着较为密切的联系,一旦公司对农户的养殖有新要求、新信息,就立即传达到农户并组织实施。例如,对奶牛的防疫措施、优质奶牛的选种配种、饲料的新配方技术等。

4、减少了公司面对分散奶农的管理成本

合作社把分散的养殖农户集中和组织起来管理,减少了公司的工资报酬、劳保和福利待遇支出,成本大大降低。公司如果面向各家各户收购牛奶,需要花费大量的人力和物力,管理成本较高,而且在奶源紧张时还面临着难于保证鲜奶收购量和质量问题。

(三)下扶农户,成为农户创收和脱贫致富的带头人

1、统一的管理方法,解决了养殖农户的后顾之忧

合作社实行统一管理,配有各类管理人员,专门为养殖户提供社会化服务,让农户专心专意饲养奶牛。

统一规划、设计和建设。合作社的“奶牛小区”,建盖了具备较好养殖条件的住房和牛圈,养殖基地实现了通水(农户免交水费)、通电。为养殖户提供有偿服务,农户可依据自己的生产经营能力、经济能力向合作社租用不同面积的住房和牛圈。

统一设备。挤奶车间配备的较为先进的机器和设备,包括机器挤奶器、储奶器、冷藏器、清洗器、锅炉等设备,均由合作社统一购买,并提供农户使用。

统一科学管理、培训和科技服务。合作社向公司和有关部门聘请技术人员,对养殖户进行科学饲养培训和现场技术指导。

统一交奶。按规定统一用冷藏车向公司交送鲜奶,农户不必要一家一户地向牛奶公司交奶,节约大量了时间和精力。

统一饲料供给。奶牛精饲料由专业人员统一购买,统一加工和调配后,再按成本价供给养殖户,保障了奶牛饲料的安全性。

统一防疫。每逢防疫时节,合作社派出专人与当地畜牧防疫部门、公司有关部门联系,并组织养殖户对奶牛进行防疫活动。

统一品种改良。合作社在公司的帮助和指导下进行优质奶牛品种改良和引进,提高奶牛出奶量,降低饲养成本。

2、建立了严格的内部管理制度

为保证生产和产品销售的正常运转,合作社建立了严格的管理制度。包括:财务管理制度、生产技术管理制度、饲料管理制度、产品质量管理制度、人事管理制度、社会治安管理制度等,规范了生产和人员管理。

3、以集体组织对外发生联系

无论从市场销售,还是面对公司或所可能发生业务部门联系的角度讲,以个体农户的身份进行活动,其力量是十分薄弱的,多数时候处于被动地位,自己的合法利益不能得到保障。而以组织形式能够获得更多更好的效果,因为,组织的信义程度远远高于个人。在出售牛奶的资金回收结算,以组织的力量面对公司,农户心理感到塌实。合作社的对外联系减轻了分散农户在社交活动中花费和精力。

五、对昆明市全面建设小康社会的贡献

分析公司基本情况,我们可以看到新街乡农民创办的公司,经济发展状况良好,企业的职工有了稳定的住所(户均)、稳定的职业和收入,生活条件也在不断的改善。他们之中一部分人还拥有了自己的房产,为昆明市全面建设小康社会做出了较大的贡献。

(一)为昆明市场提供百分之八十以上的安全、卫生和高质量的鲜牛肉

奶业合作社是昆明市前进乳业公司的新鲜奶源基地,平均每天为其提供10吨高质量新鲜纯牛奶,为昆明市民的健康做出了贡献。

新街乡农民创办的另一个经济实体――商贸公司,平均每天向昆明市场供应35吨新鲜牛肉,占昆明市4区和呈贡、安宁县新鲜牛肉市场供应的80%。该公司至开业以来,严格遵循职业道德,讲信义,公司管理制度规范严密,严把产品质量关,做到安全、卫生、可靠,坚决杜绝出售注水牛肉,让消费者买着开心,吃着放心,市民对其诚信度较高。

(二)解决了近2000名农村富余劳动力的就业问题

合作社建盖的98套(4.8万平方米)分别为500、480、400和180平方米不同规格的农舍(水、电、路三通),其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施,一套一院,前后开门,套套相连。前为大门庭院,两边是住房及生活设施、水池等,后为两排牛舍,后门外是奶牛运动场。小一点的由一户单独使用,大一点由二家及几家联合使用,安置了120户农户、500余人、约300多劳动力,形成了规范化的奶牛饲养基地。不仅解决了住在合作社农户的就业问题,使他们有了稳定的经济收入,学到了不少的科学饲养知识和技术,改善了他们的生活条件。奶牛合作社的养殖户平均的住房及牛圈标准为400平方米,合作社免费供水、供电。而且还带动周边奶牛养殖农户30户就业和增加经济收入。

每天进入商贸公司交易肉牛和屠宰肉牛的客户约500余人次,一年就有18.25万次,使这些农户有了增加经济收入机会和条件。公司除了安置了83户农户的住房(平均每户60平方米)就业外,还帮助了从事肉牛交易和屠宰就业人员1033人。

(三)对社会的稳定和安定团结做出了贡献

一是解决了近2000名进城打工农民的就业问题,使他们有了稳定的工作、住宿和经济收入,从而相应地减少了一些由于没有固定工作和稳定的生活来源而引发的社会问题。

二是在昆明打工的会泽农民接近10万人,其中新街乡人就有12.5万人,在这些打工的农民中回族占了相当的数量,加上其他县分的回族,少说也有几万人。由于穆盛达公司和公司职员都是回族,在昆明地区很有威望,实际上成为了当地回族群众的领袖。公司驻地和公司活动地区,回族群众有困难,都愿意找他们解决;当地政府有事情,也找他们帮忙。公司还大力协助派出所人员维护社会治安,调解各类民族矛盾,受到派出所的称赞和群众的欢迎。对社会的稳定和安定团结做出了贡献。

三是奶牛合作社生产与驻地村民生产形成了农业生态循环,合作社饲养奶牛为当地农民种植蔬菜和花卉提供有机农家肥料,而当地农民的花杆和菜叶有为饲养奶牛提供青饲料,双方互利互惠,关系十分融合。

六、创造出自发移民到城市郊区从事产业化经营的好模式

改革开放以后,随着国家经济的快速发展和财力的增加,扶贫才具有了经济实力这一基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者,易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域,则是中国扶贫攻坚的手段之一。我国现有的易地搬迁扶贫开发,主要采用的有政府组织、企业承包和自发移民搬迁三种形式。

所谓自发移民搬迁,是指那些没有列入政府计划、政府机关和扶贫企业没有组织、没有享受政府财政补助、贫困农户自发进行的移民搬迁。这里讲的自发,并不是贫困农户盲目的、一家一户的分别移动搬迁,而是在市场信息和示范户的带动下,由贫困村内那些由组织能力和外部交往关系的农民“领袖”组织的易地搬迁。新街乡农民在昆明市郊区养殖奶牛,就是自发移民搬迁扶贫开发的成功范例。

那么,自发移民为什么会效果最好呢?

(一)避免了政府组织易地搬迁扶贫开发的缺陷

相对于政府组织形式分析,自发移民的优点在于:

一是是否愿意移民搬迁、全家搬或是年轻人先搬、什么时候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何赚钱等等,都是由贫困农户自己拿主意,不存在任何行政强制。因此,到迁入地后,自愿移民者在增加收入和争口气的双重压力驱动下,一般都能“安下心,埋头干,不怨天尤人”。

二是在移民前,贫困农户全部作过迁入地调查研究,有的是听自己的亲戚朋友或村民里有威望信得过的人讲的,信息可靠;有的则是在村里其他人在迁入地已经赚钱得示范效应下,勇敢地做出决定的。

三是自发移民的户与户之间普遍相互帮助,在搬迁过程中,尤其是在迁入地生产生活的安置上,起到了重要作用;有的则开始虽然在迁入地很艰苦,但是他们团结一心,艰苦奋斗,而且前途有望、目标明确,硬是坚持了下来。

四是自发移民搬迁的农户,根本看不到政府机关组织过程中有的政府官员时不时露出的“救世主”、“恩赐者”面孔和居高临下的行政强迫命令,虽然压力很大,但精神却是“愉快”的。

五是在政府机关组织的形式中,经常出现迁出地与迁入地政府机关工作人员互相推诿的情况,在跨地州搬迁的形式中经常出现。

(二)避免了企业承包易地搬迁扶贫开发的缺陷

相对于扶贫企业承包易地搬迁扶贫开发来看,自发移民的优点在于:一是移民户看不到企业管理人员对政府拨款既精明到“呕”的地步,又居高临下“施舍”脸色。在此,作为追求利润最大化的企业,追求利润、精打细算完全是应该的,在此包括移民者在内的人们不满意的是,这些企业管理人往往是吃了政府拨给移民搬迁的款,大多数又卖“乖”式地指责移民“这也不是”、“那也不对”,甚至公开地克扣本应用于移民身上的款。二是由于扶贫企业以承包形式接受安置移民,多数迁入地政府趁机把本应属于自己职责范围内的社会治安、小学和中学教育、计划生育等职能,“一股脑儿”地推给了企业,大大加重了企业负担;企业被迫承担本应属于政府机关的职责的同时,往往是把“气”泄到移民农户身上,使移民农户和企业管理人员都倍感“委屈”。

在此我们不妨举出一个案例。地处中国――老挝边界的江城县嘉禾乡明子山村茶场,已先后接收自发移民和政府组织的移民,二者情况大不一样。该村曾是福特基金会于1990―1997年援助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目(YUM)”的项目村之一。YUM项目扶持的明子山茶场经改造和新建后,需要大量劳动力手工采茶。YUM项目领导小组曾号召滇东北昭通地区丧失生产生活条件的贫困农户前来明子山茶场打工。于是,从1991年起,昭通地区国家级贫困县永善县、巧家县及其他贫困县、乡的609户、3080人自发移民搬迁来打工。由于当地气候炎热,移民户搭个简单的茅草棚就可以先住下;有的搬来即到茶园采茶,茶场付给工钱;所有自发移民户做到了“当年移来,采茶就有收入,当年解决温饱”。然而,2003年3月,江城县作为全省跨地州易地搬迁扶贫开发的安置地之一,由迁入地和迁出地政府机关组织,在明子山茶场安置了100户移民。从而出现了“奇特”的现象:一是政府组织的100户移民户家家住上了政府建盖的砖墙、石棉瓦顶的“洋房”,而自发移民户多数住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹编的墙、茅草作顶的“贫民窟”;二是政府组织的移民户往往流露处“趾高气扬”,嘴上常挂着“我们是政府组织来”,有意见便找县扶贫办、易地安置办解决;自发移民户和当地农民则把他们称为“中央军”,是得罪不起的“上等人”。

在这一案例中,当地政府承受着对移民户不公平待遇、甚至不过问自发移民户的指责,也有其难言苦衷。政府组织的易地搬迁扶贫跨地州搬迁每人8000元,资金是地州内跨县级政府(有的是中央政府)划拨的专用扶贫款,而自发搬迁则什么也没有。江城县(其他接收县也是如此)是国家贫困县,财政入不敷出,有时连公务员工资也发不出,根本没有钱对自发搬迁户进行补助。

我们上述研究结论,引起了中共云南省委、省政府领导和省政府扶贫办的重视,已经停止了跨地州的、长距离的易地搬迁扶贫开发,重点抓好县内的易地搬迁扶贫开发。

七、户籍问题是困扰进城民工的首要难题

改革开放以来,昆明市各区、县户口管制逐步放宽,近几年更规定凡在昆明投资达到一定数额有住宅的人均可落入城市户口。这对于昆明市吸引外资、人才和技术,促进城乡二元经济向城乡一体化转变,具有十分重大的意义。

新街乡已有上万名农民在昆明市打工,特别是1000多人在昆明郊区组建乳业有限公司,有固定住所,有从业投资并且为昆明市牛奶产业和“菜蓝子工程”做出了重大贡献的搬迁农户,至今不能在当地落入户口,子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。而且,他们虽然在昆明市城区和郊区工作和生活了好多年,在城市里安家落户的决心一直没有动摇过,但身份还是外地农民工,还只是城市中的“流动人口”。

面对这些不公平待遇和生活中碰到的难题,新街乡农民代表曾多次到驻地相关机构咨询和寻求帮助解决户口问题,但是都没有实现愿望。有关部门给出的理由,是他们的条件不够。那么,进城农民落户需要那些条件呢?带着这个问题,我们查看了《云南省城镇户籍制度改革意见》,其中1条为“在昆明市主城建成区居住满5年,有合法的职业或稳定的经济收入、有合法固定住所的人员可申请1人落户”。此外我们又到某派出所向有关人员进行了咨询,得到的回答是除以上条件外,还有2条:在昆明购买住房价位为30万元,并一次付清房款者,可带房产证到驻地相关机构申请本人几直系亲属落户;在当地投资500万元以上者,可带上相关证件到驻地相关机构申请本人及直系亲属落户。由此可见,云南城市户籍的门槛与发达省份相比仍然是很高的。

根据10几年前的文件规定,有关部门反复研究了新街乡农民的申请,作出了不符合在昆明市落户的裁定:一是新街乡农民虽有住房,但是却是自己盖的;二是企业的税收必须在20万元/年以上者方才能有一人申请落户。但新街乡农民奶牛合作社是“昆明前进乳业的奶源基地”,2004年被中国奶牛协会评为《全国奶牛养殖示范小区》,属于农业畜牧养殖产业,是国家免税企业,享受免税待遇,没有缴税;另一个商贸公司已按规定年上缴的税收12万元(定额),但没有达到20万元的税额。所以不符合落后的文件规定。

但是,会泽县新街乡在昆明市租地养殖奶牛的农户至今尚未落入城市户口,甚至连当地农村户口也不给落。由于没有当地户口,这些搬迁农民就享受不到当地居民同等的政治、经济与社会待遇;一是在当地基层自治组织中没有选举权与被选举权,不能参与当地经济、政治和社会发展重大问题的决策;二是子女上学必须额外上交一笔费用,有的学校称赞助费,有的学校称议价生费,每个学生每年受费标准为:小学生5000元,初中生1万元,高中生1.5―2万元。三是享受不到当地的医疗卫生保健服务。

八、农民发展资金短缺至今没有改善的动静

农民发展资金短缺,是我国的一个老大难问题。新街乡进城农民也不例外。奶牛合作社发展壮大,还需要不断地资金投入。例如,机械设备的更新和增置、厂房的修建、经营项目的增加、生产规模的扩大等,都需要大量资金。几乎所有的奶牛养殖户需要大量的买牛资金,更是贷款无门。

中共中央和国务院2004年一号文件提出:“要从农村实际和农民需要出发,按照有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务的要求,加快改革和创新农村金融体制。”“鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织。”应该承认,有关部门为落实中央决定成立了研究小组,加紧工作,但由于农村金融的复杂性,在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性的具体办法,社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”;农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象。这实在是太遗憾了!就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下,2005年一号文件比2004年一号文件提出了更高、更具体的要求:“要针对农村金融需求的特点,加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”2006年中共中央和国务院一号文件又要求“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下,鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织,有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。”

根据新街乡农民的具体情况,我认为构建的这个农村金融体系应有以下几部分组成:

(一)以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争

农村金融的多种所有制组织,包括现有的国有金融机构,有待于大力开展农业保险的各保险公司等;股份制银行;外资银行,以及中外合资(合作)银行、外资控股(参股)银行;农村合作金融机构,例如农村信用合作社、农民合作基金会,农民合作保险机构;个体私营金融机构,例如个体私营银行(保险)、个体私营为主的基金会(保险),等等。

在农村金融的多种所有制组织中,农村合作金融机构将成为主体。在农村合作金融机构普遍建立、互为补充、公平竞争的情况下,民间借贷特别是高利贷存在的环境和机会便大大减少。为了尽快满足农民金融需求,近期内应该大力发展农村合作金融机构,一个简便的措施是,鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验,开展集资、放贷、保险等金融业务,使其逐步成为农村合作金融组织。

(二)以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求

适应“三农”需求的多种农村金融产品,主要的,一是灵活多样的存款贷款;二是小额信贷,例如孟加拉国乡村银行GB模式为主要特征的小额信贷扶贫到户,以我国现行信用村为特征的小额信贷款;三是各类保险,当前农民最需要的主要是种植业、养殖业、农副产品加工业、农副产品销售业、医疗保健等的保险,而目前这些保险在广大农村几乎是空白;四是适应农民客户需求的各类证券、债券、票据等。在多种农村金融产品中,小额信贷将成为主要形式。实践中,现有国内几个保险机构已养成了难以开展农村保险业务的顽疾,而现有农村合作经济组织无一不承担着风险的责任,积累了预防风险的宝贵经验。因此,鼓励农村合作经济组织中的一些组织开展保险业务,促使其向保险机构转变,要比新建保险机构容易得多。

(三)以上门服务为主体的多种金融服务方式任人选择

传统的金融服务方式是坐等贷款者顾客上门,从而既减少了自己的成本,又避免了风险。近几年来,城市金融由于竞争,出现了金融机构人员上门拉存款和向优良客户送贷上门的现象,体现了市场化的优越性。但是在农村,极少见到农村信用合作社、农业银行和其他国有金融机构上门为农民服务的行为。

小额信贷扶贫到户做到了对农户上门服务,但是所需成本显然是很大的。茅于轼先生实验的村扶贫基金,由他选择的村内农民自己管理,从而大大降低了成本;我实验的自然村基金,由村民大会民主选举出的共管小组管理,既大大降低了成本,又由于放贷还贷都在村民大会上进行(正轨金融机构严格禁止的坐收坐支),透明度高,接受全体村民的监督,还降低了风险。

(四)以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险

传统的金融担保机制,是贷款者财产(权)抵押和第三者对贷款者提供财产(权)担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后,贷款者5―8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式,即一户到期还不起贷款,其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明,这一担保机制适应了农村实际,非常有效,而且受到农民欢迎,具有旺盛生命力,将成为今后农村金融的主要担保方式。

世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题,特别推荐单独成立专门的担保公司,实践证明也是一种有效的模式,很值得我国农村金融借鉴。不过,这样的担保公司由于赚钱不多,政府需要给予财政补贴和税收政策优惠。

(五)以市场化为主的利率机制随时调控供求

近年来,国家放开了农村信用合作社的贷款利率上限的限制,不少农村信用合作社的利率已接近当地高利贷的水平,一个以市场化为主的利率机制正在形成。

在此,我担心的是,虽然僵化的农村信用合作社的运行体制与机制正在改革,但现有方案尚看不出动真格的地方,很可能走走过场,在其他农村金融组织的竞争面前败下阵来,重演资不抵债的老路,最后又回到目前的作法,即:一是由中央政府补亏(全国1650亿元),叫做化钱买改革,化的都是全国纳税人的钱,从法律上看无依据,从理论上看无道理;二是由地方政府补亏,这对于转型期负有地方发展重任的地方政府来看,他们可以判断值得不值得。

(六)以“民间监督为主、官方(县级)监督为辅”的监管体制有效防范风险

国外的经验证明,对金融的监督,官方的作用是很重要的,但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题,其结果,不仅无助于金融业的发展和效率,而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性;相反,提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的(张俊喜)。实际上,国内金融机构揭发出来的违规、瞎干、腐败等案件,绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条,才得以破案、避免损失的。因此,面对分散、点多、复杂的农村金融,应确立“民间监督为主、官方(县级监督局)监督为辅”的监管体制。在这一体制中,鼓劲、重奖并为举报人严格保密,是最重要、最关键环节。

农村金融监督(管)的目的与目标,是促进金融资源的有效配置,即将资金用在最需要、最具潜力的项目中;其次才是防范风险。这是因为,用在最需要、最具潜力的项目中,金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明,金融风险主要发生在行政干预贷款,而行政干预贷款要么是不具潜力的项目,要么是领导官员瞎指挥的项目,特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。

(七)以政府扶持为主的良好外部环境

适应目前我国已进入工业反哺农业、城市反哺农村新阶段的实际,政府应对构建的农村金融体系进行税收优惠、财政补贴、政策扶持等,营造和保持良好的农村金融发展的外部环境。2004、05、06年的一号文件已提出了当前扶持农村金融最紧迫的工作,需要有关部门具体化为可操作性的政策。

八、通过民主程序建立基层自治组织

目前,新街乡搬迁到昆明市郊的奶牛户的组织有两种:一是奶牛合作社以经济手段把农户联结了起来,这是主要形式;二是新街乡党政机关的派出组织,即在昆明打工者中建立党总支部,在6个会泽县奶牛合作社建立了支部;乡政府在呈贡建立了办事处,但只有一个工作人员,各项活动开展的不是很正常,而且没有融入当地社区正常的活动中。

考虑到新街乡搬迁养奶牛户已经在昆明市郊以70年期限租赁了土地,建盖了场房和住宅,组建了奶牛合作社,实际上已经成为了永久性居民,在解决落户问题的同时,应该使其尽快融入当地社区。在操作上拟分二步:在6个奶牛合作社全体社员中,通过民主选举,产生奶牛合作社联社,并在联社党员中建立党支部,联社负责人行使部分行政职能,取代办事处;第二步,奶牛合作社联社并入当地村委会、合作经济组织中。

九、有关农民进城的思考

(一)农民进城应成为城市扩张的主力军之一

中外城市发展的历史表明,城市扩张的主力军是农民。昆明城市扩张是现代化新昆明建设的题中之义。在昆明城市扩张中,应采取热烈欢迎和特殊优惠的措施,吸引各地农民特别是省内农民进入昆明发展。据我们2000年的一项研究表明,昆明市以农民为主的150多万外来流动人口,对昆明市发展的贡献为:创建了21.2%的当年GDP总值;消费了全市当年社会消费品总额的17.8%;提供了约56万个劳动就业岗位;带动了昆明城区32.24%的扩张;通过激烈竞争大大提高了本市常住人口中的劳动力的素质等。

因此,昆明市内及大小城镇诸如象至今仍不给于解决会泽县新街乡来昆明养奶牛中农民户口的种种借口,例如农民进城影响城市社会治安、加重城市负担、增加城市就业压力、超计划生育等等指责,以及由此制定与实施的种种限制乃至打击农民进城的行为,是不符合城市发展规律的,因而是不正确的。

(二)农民进城是统筹解决农村、农业和农民“三农”问题的主要渠道之一

我国解决“三农”问题即农村经济发展落后、农业结构调优和农民增收过程中,往往盯着农村和农业内部寻找对策,这有其正确的一面,但其理论指导的失误也很明显,主要是没有看到农村城市化和城镇化、农业产业化和工业化、农民工人化和居民化是历史发展的规律,其中易地搬迁扶贫开发的设计全部由农村到农村便是一个突出的典型例子。实践证明,把生产生活条件很差的贫困农民,搬迁到生产生活条件相对较好的农村,当然可以使其解决温饱、摆脱贫困,但是不可能使他们致富,特别是不能解决城乡二元经济结构中的农民居民化的问题。因此,在设计与实施易地搬迁扶贫开发工程时,应该打破贫困农民只能应该永远是农民,不能成为城市城镇产业工人和居民的指导思想,树立农民逐步变成城市城镇居民的思想,通过培训使搬迁农民掌握在城镇谋生的技术,推广会泽县新街乡农民进入昆明养殖奶牛的经验,并使农民进城成为统筹解决“三农”问题的主要渠道之一。

(三)城市城镇政府应把为进城农民服务作为重要职责之一

长期来,城市城镇政府一直把为把本城市城镇居民服务作为“唯一”职责,没有或很少考虑为进城农民服务。有的甚至把进城农民作为“盲流”、“扰乱社会治安者”等,加以歧视、排挤、打击与驱赶。这种狭隘理解政府职能的思想与党中央、国务院要求的统筹解决城乡问题是背道而弛的,也是社会的一大不公平。因此,贯彻落实党中央、国务院提出的统筹城市发展,大力的解决“三农”问题,应该转变城市城镇政府职能,把单一地为城市城镇居民服务转变为包括进城农民在内市场主体服务上来,正如作到党的十六届三中全会决议所要求的地“加快形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政管理体制”。



主要参考文献

1.中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见,《人民日报》,2004年2月第一版。

2.赵俊臣主编:易地搬迁开发扶贫――中国云南省的案例分析与研究,人民出版社2005年4月北京版。

3.赵俊臣:农村金融体系应是什么样子,求是杂志社《红旗文稿》2005年第12期。

4.昆明跑马山实事业总公司网站:www.kmpms.com

5.扬F昊:奶牛与鲜花;云南日报2003年11月20日。

6.赵俊臣:正确对待外来人口、充分发挥昆明市外来流动人口的积极作用,云南社科要报2002年第2期。


来源:中国农村研究网 来源时间:2006-05-29 本网站发布时间:2006-05-29
 
吴忠民:如何促进社会公正



吴忠民


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一、应当突出而不是兼顾社会公正问题



  改革开放以来,中国取得了举世公认的巨大成就。同时,还应看到的是,中国现阶段也出现了许多问题。相对而言,成就哪怕是巨大的成就,只能说明中国社会以往做得如何,而很难就一定能够说明以后会做得同样成功;问题的存在,则直接影响着中国社会未来的发展走向。在诸多的问题当中,社会公正问题已经成为一个为各个阶层所普遍关注的社会焦点,成为一个影响中国社会经济发展全局的大问题。



 为了顺利地推进改革,为了中国社会经济持续、有效和健康的发展,就必须适应新的历史条件,顺应民意、顺应现代社会的基本趋势,把社会公正放到一个突出的位置。对此,可以从以下几个方面来理解:



 第一,从社会经济发展基本价值取向的角度来看,社会公正是社会发展的基本价值取向。社会发展的成果对于绝大多数社会成员来说应当具有共享的性质。恩格斯指出,应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况;”使“所有人共同享受大家创造出来的福利,”“使社会全体成员的才能得到全面的发展。”[①]相反,如果随着社会发展进程的推进,社会财富越来越集中在少数社会群体少数社会成员一方,那么就说明社会发展的成果只是为少数社会群体少数人所享用。这样的发展不可能是真正的发展,而只能是畸形化的发展。“如果导致两极分化,改革就算失败了。”[②]邓小平极为重视贫富差距过大等问题。邓小平退休以后的几年,对于这一类的问题越来越关注。比如,1993年邓小平指出,“少部分人获得那么多财富,大多数人没有,这样发展下去总有一天会出问题。分配不公,会导致两极分化,到一定时候问题就会出来。这个问题要解决。”[③]值得注意的是,邓小平并没有把这些问题的解决放到遥远的未来,而是有着一个明确的时间表,也就是在20世纪末的时候就应当重点考虑这一问题。当我们引用“让一部分人、一部分地区先富起来”的名言时,不能忘记邓小平在其著名的南方谈话中所说的另一个与之相辅相成的、极为重要的战略构想,否则就会陷入以偏概全的误区。就贫富差距的过分悬殊问题,邓小平指出,“什么时候突出地提出和解决这个问题,在什么基础上提出和解决这个问题,要研究。可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。”[④]现在,国家已将构建和谐社会列为现代化建设的一项基本目标。和谐社会的本质特征就是社会公正。既然社会公正如此之重要,那么显而易见的是,应当将社会公正放到一个突出的位置,而不应当仅仅是放到一个被“兼顾”的位置。



 第二,从改革发展具体进程的角度来看,中国的改革已经结束了初创的阶段,而进入到一个依靠社会公正的规则进行制度创新和制度建设的新阶段。中国的改革实际上是一个由不同的改革阶段组成的改革过程。在改革的初始阶段,由于计划经济体制和平均主义观念的根深蒂固,由于在当时人们对改革的不熟悉因而还不可能有一个十分详尽周密的、科学、可行的改革方案,所以,人们对于改革的推进只能是“摸着石头过河”,以试探性的、“人为拉动”式的方式进行。在这样一个时期,改革的措施多以具体的、多变的甚至有时是相互矛盾的政策予以实施,而不可能以成型的制度建设来推进。应当承认,这种形式的改革具有一定的历史合理性,是在当时特定时代条件下的的合理选择。这种改革方式,在特定的历史条件下成功地瓦解了计划经济体制和平均主义观念,有效地启动了整个社会的改革进程,极大地推动了中国社会经济的发展。在中国的现阶段,改革进入了一个新的时期。如果说改革的初期是以“破除旧体制”为主的话,那么,现在的改革则是以“建立新体制”为主;如果说中国改革初期得益于某种意义上的“无序”的话,那么,中国现阶段的改革离不开“有序”;如果说改革的初期是以“启动”为主的话,那么,现在的改革则是以“制度创新和制度建设”为主。应当看到的是,一个社会的“正常运转”有赖于体系化的规则的存在。一个社会没有规则,就意味着社会秩序的脆弱,意味着社会民众的行为安全、心理安全缺乏基本的保障;没有规则,就意味着社会成员之间的互动缺乏必要信任;没有规则,就意味着民众的“长期化行为”缺乏制度层面的支撑;没有规则,就意味着市场经济的不完备。而在一个社会当中,最为重要的规则体系就是制度。就制度创新和制度建设而言,需要有基本的价值理念和规则作为其依据。在现代社会,制度设计和安排的基本价值理念依据和规则只能来自社会公正。所以,现代社会和现代市场经济的制度设计与安排,必须以社会公正的基本理念为依据。否则,便会成为一个“不定型”的社会和市场经济,或是一个畸形化的社会和市场经济。中国现阶段的初次分配领域和再分配领域之所以出现了这样或那样的问题,其主要原因便是在这些领域中缺乏必需的社会公正规则。有鉴于此,在改革的现阶段,必须将社会公正放到一个突出的位置。



 第三,从经济发展可持续、健康的动力角度来看,社会公正状况直接影响着经济的主要拉动力。就一般情况而言,经济的拉动力包括出口拉动力、投资拉动力和内需拉动力,其中,内需拉动力的作用要远远高于前两者。就高收入群体、低收入群体和中等收入人群比较而言,高收入群体的购买能力最强,但其边际消费倾向却是最低的;低收入群体的情况则恰好相反,其边际消费倾向最强,要高于高收入群体,但其购买能力却是最低的;中等收入人群的边际消费倾向和购买能力都比较强。中国现在的经济拉动过度依赖出口拉动力、投资拉动力,内需拉动严重不足。这种状况不能说是正常的。中国目前的内需拉动力之所以无法得到有效的提升,其关键原因就在于社会阶层结构的不合理、不公正,即:低收入群体以及中低收入群体成员数量过大,其比重高达80%多;而中等收入人群成员的比例只有10-15%。这样的一种社会阶层结构,无法持续、有效地提供内需拉动。破解这一困局的关键在于高度重视社会公正问题。



 第四,从现实状况的角度来看,日益严重的社会不公正现象,造成了大面积的负面效应,对于中国社会的安全运行和健康发展开始构成明显的威胁。近年来,中国社会的基尼系数迅速攀升。由于统计口径的不一致,人们对于中国现阶段基尼系数的判断有些差别,但是比较一致的看法认为基尼系数在0.458以上。比如,中国社会科学院经济研究所收入分配课题组根据其第三次全国住户抽样调查的数据得出结论,1995年至2002年期间,中国个人财产分布的基尼系数从0.4上升到0.55,上升幅度高达近40%。[⑤]又如,2003年,中国人民大学与香港科技大学合作调查大陆的基尼系数是0.53或0.54左右。[⑥]中国社会贫富差距过大的现象已经达到了严重的地步。日益严重的社会不公正现象势必会造成社会各个群体之间的隔阂和抵触。当社会各个群体之间的隔阂和抵触积累到一定程度时,必定会进一步损害社会各个群体之间的团结与合作,引发或加重其他一系列的社会问题,造成社会的不安甚至是社会的动荡。中国社会目前出现了一些不利于社会安全运行的现象,究其主要原因,便是社会不公正现象的存在。需要注意的是,随着中国财富总量的增大以及社会不公正现象势能的积累,随着整个社会利益结构调整的进一步推进,社会不公正现象所造成的负面影响有加速度扩张的趋势。所以,在改革与发展的关键时期,为了确保中国社会的安全运行和健康发展,就必须高度重视社会公正问题。



  由以上的分析我们不难得出这样的结论:既然社会经济发展的基本价值取向是社会公正,既然改革新阶段的制度创新和制度建设必须依赖社会公正,既然经济发展的主要动力同社会公正状况息息相关,既然社会的安全运行和健康发展离不开社会公正,那么,我们现在应当做的和必须做的,就是顺应中国历史发展的基本趋势,把社会公正放到一个突出的位置。相反,时至今日,如果我们只是把社会公正放到一个从属性的、“兼顾”的位置,便会贻误发展的时机,延误中国改革进程的顺利推进,造成中国经济的畸形增长和中国社会的病态化。







二、建立一个初级的社会公平保障体系



现在我们应当开始着手建立初级的社会公平保障体系。之所以如此,是由两个方面的原因所决定的。一方面,社会的现实状况以及建立和谐社会的迫切需要,促使我们必须注重社会公平保障体系的建立。另一方面,中国现在已经具备了一定的实力,但是,中国还不是一个发达的国家,甚至还算不上是一个比较发达的国家,特定的国情条件决定了在中国建立一个高级的或者是中级的社会公平保障体系是一件力不胜任的事情。这样两个方面的原因,决定了在中国现阶段应当开始建立一个初级的社会公平保障体系。



初级社会公平保障体系的基本特征是低水准、广覆盖、有实效,其指标不一定面面俱到,但主要指标应当具备。可以考虑用5年的时间完成这一任务。在五年之内,打好初级社会公平保障体系的基础,并形成一个合理有效的定制。五年后,再进一步加大力度,扩大战果,使初级社会公平保障体系再上一个台阶。



 对于国家来说,近期需要做的事情可以分为两大块,一是国家的直接投入,二是国家的立法、监督、执行和引导。这里,我们重点分析一下前者。



  就建立初级的社会公平保障体系而言,国家每年究竟需要投入多少资金?如果不算需要偿还的社会保障“历史欠账”,按保守的估算,国家每年大约需要支出2670亿元(不包括国家在城市义务教育已有的支出)。其支出大致可分为两个部分。(1)在城市每年大约需要支出1500亿元。主要包括:“三险”开始覆盖全部的工人包括农民工,大约需要国家垫支600亿元以弥补缺口;开始对工人尤其是农民工进行常规的职业培训,需要国家支出200亿元;适当增加失业保险支出,需要200亿元;扩大低保范围并适当提高低保标准,国家需要支出300亿元;适当增大对义务教育的投入,国家需要支出200亿元(不包括国家在城市义务教育方面已有的支出)。(2)在农村每年大约需要1020个亿。主要包括:国家对农村养老保险需要支出200亿元;国家对医疗保险需要支出320亿元;在农村义务教育方面,国家应当出资并免除所有小学生、初中生的教材费计250亿元,适当减免部分小学生、初中生的学杂费计200亿元,两者相加共计450亿元(不包括国家在农村义务教育方面已有的支出);扩大农村的低保范围并适当提高低保标准,需要国家支出50亿元。另外,在城市和农村,应当增大对抚恤事业的投入,需要支出150亿元。



 显然,上述资金数额没有超出国家财政能力的可承受范围。2004年,我国的财政收入为2.63万亿元,如果再加上预算外的财政收入,应当在3万亿元左右;外汇储备突破了6000亿美元。由此可见,国家已经具备了建立初级社会公平保障体系的实力。



 至于建立初级社会公平保障体系的资金来源,可否作这样的考虑:其一,在新增财政收入支出当中确定一个较大的比例,并形成惯例。此举相对来说更容易被人接受,可行性程度高。这方面,可以借鉴上海的作法。2005年上海市人民代表大会决定,将新增财政支出当中的70%用于基本民生。其二,将已有财政支出的比例结构作适当调整。比如,可以将用于竞争性领域的支出逐渐减少,大幅度减少豪华性公益工程的建设支出。其三,以土地换保险。将一部分用于补偿征地的资金用于被征土地农民的养老保险和医疗保险。其四,发行专项国债和福利彩票。



 需要提及的是,目前对于国企老职工在社会保障方面的“历史欠账”约为2.5万亿元。对于这一部分的缺口,可以通过国有资产的专项切块,如通过减持国有股、动用部分外汇储备等方法,来陆续冲抵。



 在建立社会公平保障体系方面,国家需要做的另一方面的事情是,通过立法、监督、执行和引导,来保障社会成员的基本权利。包括:制定《社会保 障法》以及相关的法律法规;修改《劳动法》,制定相关的、一系列的法律法规,并予以切实的落实;逐渐实现政府的职能由经济型政府向公共服务型政府的转换;确立劳动监查机构的权威地位,加强劳动监查队伍的建设;妥善解决已有的征地、拆迁等问题,并防止类似事情的发生;建立同现代社会和市场经济相适应的各种社会组织和利益协调机制;等等。



 美国建立社会保障体系的时机对于我国具有一定的参照意义。1929-1933年的经济大萧条,给美国社会经济造成了巨大的灾难,使得美国深感全面建立社会保障体系的重要性。1935年,以制定《社会保障法》为标志,美国开始系统地建立社会公平保障体系。从购买力平价的角度来看,中国目前的人均GDP同当时的美国大致相仿,均为4000多美元。况且,中国××党的执政理念是“立党为公,执政为民”;我们国家现在的公共权力和公共财力,均远远超过了当时的美国;我们在社会公正保障体系建设方面可以借鉴的各种经验与教训也要远远优于当时的美国。所以,在同样的经济条件下,在建立初级的社会公正保障体系方面,我们应当也能够比当时的美国做得更好。



显而易见的是,建立初级社会公平保障体系的难点,既不在于资金问题,也不在于其工作的难度问题,而在于我们的基本观念是否实现了真正的转换。只要我们真正确立并贯彻“立党为公,执政为民”的基本理念,将社会公正放到了一个更加突出的位置,那么,许多具体的思路和方法也就能够作出相应的合理调整。







三、建立一个橄榄型的社会结构



  中国现在的社会结构不能说是不正常的。例如,当前全国低收入者以及中低收入者的比例是80%多,中等收入者只占全部城市居民的10-15%。这样的收入结构,不是一个健康的结构,不可能造成一种和谐的社会局面。要想构建一个和谐的社会,就必须培育一个庞大的中等收入者人群,形成一个“两头小,中间大”的橄榄型的社会结构。这种社会分配结构既是公正的,也是和谐的。这一点,已经越来越得到社会各个层面人们的广泛共识。



 “两头小,中间大”的橄榄型社会结构是指,在全体社会成员当中,收入较高的社会群体和收入较低的社会群体的比重都比较小,而居于两者之间的中等收入者群体的规模最大,绝大多数的社会成员都是中等收入者。



  橄榄型的社会结构在很大程度上反映了社会阶层结构的公正性:它反映出一个社会的普遍受益、共享社会发展成果的具体状况;反映出以绝大多数社会成员为基点(数学上的大数原则)的制度设计的公正性和社会政策实施的力度;也反映出社会成员的实际能力与收入状况之间的合理对应,因为在一个社会中能力强者和能力低者均占少数,而能力居中者占多数。



  为什么说中等收入人群占大多数的‘两头小,中间大’的社会结构最有利于社会的和谐和安全运行?起码有这样几个理由:



  第一个理由是,有恒产者方有恒心。这是一个很简单的道理。当人们一无所有的时候,就很难对社会有一个积极认同的态度,就很希望瓦解现有的社会秩序,希望重新产生一个有利于自己的社会分配结构;但是,当人们普遍拥有了一份来之不易的、像样的家庭财产,有了一份稳定的职业,过上了比较“体面”的生活时,就会希望社会保持一种稳定的局面。



  第二个理由是,中等收入者相对来说更容易遵守法律法规。就一般情况来说,中等收入者的文化水准高一些,理性化的成分多一些,心态也比较稳定。这样,中等收入者就更倾向于通过法律法规来协调相互之间以及与其他群体之间的利益关系。



  第三个理由,中等收入者是富人和贫困人口之间的有效缓冲带。在一个社会当中,富人群体和贫困群体之间相对来说最容易产生隔阂和冲突。而中等收入者群体同这两个群体相对来说容易相安无事。这样,中等收入者的比重如果很大,那么,就可以比较有效地缓冲富人群体和贫困群体之间的紧张关系。



 第四个理由,大比例的中等收入者群体能够有效地援助弱势群体,使其处境得到大幅度的改善。弱势群体只靠自己的力量是无法摆脱其弱势境地的。这就需要社会的援助。就总体而言,社会援助的力度取决于公共投入的力度。而公共收入的多少取决于税收的状况。税收的多少则取决于经济状况较好的社会主要群体比重的大小。在一个社会当中,富人群体成员的比例不可能太高,因而也就不可能成为社会主要群体。这样看来,只有中等收入人群才能成为经济状况较好的主要群体。在一个社会当中,中等收入者群体的比例如果能够占据主要位置,比如说达到80%的比例,那么,不但能够具备大幅度改善弱势群体处境的能力,而且同时也就意味着减小了弱势群体成员的比例,减小了援助弱势群体成员的压力。以中国为例,假设在十三亿人口当中,中等收入者的比例达到了80%。那么,以十亿中等收入者的力量就能够有效地援助三亿弱势群体成员;但是,如果倒过来,只有三亿中等收入者,那么,依靠三亿中等收入者的力量来援助十亿弱势群体成员,试图使其处境发生大幅度的改善,则是不可能之事。



 第五个理由,中等收入者对于经济滑坡和经济危机的承受力较强。任何一个国家的经济现代化进程都不可能是完全平稳的,总会出现程度不同的波动、摇摆甚至是某个时期的滑坡和萧条。对于贫困者来说,经不起经济波动和萧条的打击。他们的收入水准本来就只是刚好温饱。在这样的情况下,整个国家的经济状况一旦恶化,就意味着贫困者可能连温饱的日子都要受影响。而对于中等收入者来说,国家经济状况的恶化,虽然会对生活水准产生不小的影响,但还不至于影响到其基本生计的地步。日本是一个贫富差距很小的国家,中等收入者占据着压倒优势日本有一个流行说法,叫作“一亿皆中流”。意思是日本的国民都是中等收入者,所以对于困难的抵抗力很强。相比之下,美国中等收入者的比例虽然也很高,但不如日本的比例高,贫困者的数量远远超过日本,贫富差距也比日本大得多。所以,当美国和日本遇到同样的经济危机,美国的商场明显地会呈现出一种萧条的局面,而日本商场的萧条程度相对来说就不会那么明显;美国的民怨往往会比较大一些,而日本的民怨相对来说就比较小。



  第六个理由是安全系数的简单计算。贫困群体当中对于社会不满的人的比例相对来说比较高,假设每十个贫困者里面就会出一个对社会不满的人。我们再假设,一个国家当中只有十万个中等收入者,一百万个贫困者,而一百万个贫困者当中就会出现十万个对社会不满的人,这样,平均每一个中等收入者就会面对一个对社会不满者。所以,这种状况下的社会的安全系数是最低的,社会是最不稳定的。如果情况倒过来,假设一个国家当中有以前一百万个中等收入者,只有十万个贫困者,而十万个贫困者当中会出现一万个对社会不满的人,这样,平均每一百个中等收入者才会面对一个对社会不满者。这时社会的安全系数毫无疑问是很高的,社会是非常稳定的。







(作者吴忠民:中共中央党校社会学教研室教授,100091)











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[①] 《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1995年版,第243页



[②] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第139页。



[③] 冷溶等主编:《邓小平年谱》,人民出版社2004年版,1364页。



[④] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第374页。



[⑤] 李实等:《中国居民财产分布不均等及原因的经验分析》,《经济研究》2005年第6期。



[⑥] 苗树彬等:《寻找经济转轨与社会公平统一的发展道路,《光明日报》2004年8月17日。


来源:中国社会学网 来源时间:2006-05-11 本网站发布时间:2006-05-11
 
论中国村民自治制度与《村民委员会组织法》的重构



张文山 赵雅琦


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【论文摘要】本文由三部分构成:

一、村民自治――中国社会转型的出发点。认为不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”。分析了20世纪初和80年代两次引入村民自治的特点和区别。提出村民自治是团体自治的一种形式,是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富,并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷。一是“小马拉大车”。用组织法去规范村民自治制度的全部内容,结果只能是“小马拉大车”不堪重负。

二是所谓农村“两委”问题。认为这是一个伪命题,是一个由制度安排造成的根本无解的命题。村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款。三、重构《村民委员会组织法》――制定《中华人民共和国村民自治法》。不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度,落实宪法111条的规定,制定《中华人民共和国村民自治法》,这是一部规范村民自治的基本法,通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

世界近代历史发展表明,个人自治和团体自治是宪政制度和民主政治的基础,它的学理基础就是人民主权的思想。村民自治是团体自治的一种形式,是国家和社会分离的必然结果。建设中国村民自治制度是20世纪中国民主政治建设的重要财富,并使民主化成为今后一段时间内中国政治发展的主题。自人民公社体制解体后,村民自治(村民委员会)由农民自发的行为逐步成为我国农村社区法定的组织形式,1982年写入宪法,到1987年《村委会组织法(试行)》出台,以及1998年《村委会组织法》正式颁布实施,村民自治成为我国农村社区的基本制度。

经过一百余年的社会转型,中国已经积累了一定的物质资源、体制资源、素质储备和文化准备,在广大的农村实行的村民自治在世纪末的全面活跃,为中国民主政治在新世纪的发展提供了重要的逻辑起点和现实基点。

但是,随着农村民主改革的深化,村民自治与现有的政治体制的制度性矛盾日益突出,村民自治发展进程中出现的问题远远超出人们的预料。九十年代后期开始,三农问题日益突出,村民自治作为农民最广泛的自我管理形式也引起理论界的质疑和否定。人们不禁疑问:实行村民自治对我国而言究竟有何裨益?应当以何种方式促进村民的自治才能在最大程度上发挥其效能?

一、村民自治――中国社会转型的出发点

(一)村民自治的第一次引入

自治作为政治概念与专制集权相对应,是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务,该权力受法律保障。村民自治就是村落居民有权自主地决定本区域的事务,上级机关非因法定事由不得干涉。村民自治从某种意义上讲是地方自治的延伸,在我国不论是村民自治还是地方自治的理念和制度都是从西方引进的“舶来品”,从源流上追溯是发轫于中世纪欧洲的城市自治。事实上,在一般政治学文献中,自治也多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。自治权作为一个法律概念,最早出现在这些欧洲城市的宪章和特许状里。城市宪章是一种具有宪法性质的法律文献,它一般由封建国王或一个有立法特权的大主教颁发给取得一定自治权的城市,用以从法律上确认城市的自治特权。特许状同样由国王或城市所属的封建主颁发。城市宪章和特许状是城市获得自治权、城市市民获得自由权和财产权的法律凭证,这在当时被归纳成为一个原则,即“城市之空气使人自由”(the air makes free)。[1]

  罗马帝国时期,欧洲的一些城市通过城市宪章或特许权取得自治特权而成为自治市。自治市是一个社会,是一个具有法人资格,并拥有自己特殊的法律和制度的自治共同体。按照享有自治权程度的不同,自治城市可分为不同类型,主要有:城市共和国,这种城市不仅有自治权,还控制着郊区农业区域,类似古代城邦国家;城市公社,享有完全自治权,但不控制郊区,只拥有城区;只有不完全自治权的城市,由国王或所属区域的大贵族派代表和城市代表共同管理。获得完全自治权的城市,只向国王或领主交纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构,有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装,有权宣战、媾和。城市通过选举产生市长、法官等管理人员,行使行政、司法、财政大权。这种城市组织形式,是由原来的马尔克脱胎而来的。[2]自治市是由市民单独组成的,“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自主权的城市,形成一个聚合体并持续地运转”。[3]这样,城市要求拥有事实上的共同的权力,也就是说,附属的单个个人只是借助其他成员的力量,才能够在一个组成的集体中作为统一体来行动。“事实上,在所有的城市中市民组成一个团体――全城公会(universities)、共同体(communities)、公社,其全体成员相互依赖,构成一个整体中不可分离的各个部分。”[4]市民能运用选举权,选举市议会与市长及官员,管理本地方事务,和自然人一样,能成为权利义务的主体,能凭借自己的意思,处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力,就是城市宪章或特许状给予的自治权。

地方自治的概念是19世纪初清政府“预备立宪”时,为了推行“新政”从西方国家引入的。1905年6月,清政府派五大臣出洋考察。在考察期间,对英国的地方自治尤为关注,载泽当时深为感触的认为:“夫伦敦地方自治,为英国宪法之起点,英之立宪,先于各国。其地方自治,又为各国所推崇取法者”。[5]回国后他们建言朝廷,“宜取各国地方自治制度,择其尤便者,酌订专书,著为令典,克日颂行,各省督抚分别照行,限期蒇事”。[6]光绪三十四年十二月二十七日颁布了《城镇乡地方自治章程》(共9章112条),同时颁布的还有《城镇乡地方自治选举章程》(共6章81条)。这是中国法制史上第一个有关地方自治的法律,也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民国时期,南京国民政府根据自身政治需要,将乡村自治纳入地方自治制度,从而贯彻了孙中山三民主义理论。按照孙中山的构想,县为中国传统的国家行政管理单位,地方自治也当以县为单位,以实行民权、民生两主义为目的。只有实行县自治才能实现直接民权。他认为:“无分县自治,则人民无所凭藉,所谓全民政治,必无由实现,无全民政治,则虽有五权分立、国民大会,亦终未由举主权在民之实也。以是之故,吾夙定革命方略,以为建设之事,当始于一县,县与县联,以成一国,如此,则建设之基础,在于人民,非官僚所得而窃,非军阀所得而夺”[7]。在其思想的影响以及当局的推动和宣传下,一些省份纷纷进行乡村自治实践。

山西省推行乡村自治最早,各地视其村制为乡村自治制度的范例,纷纷效仿。南京国民政府成立之前,阎锡山就将山西村制(村政)与三民主义联系起来。随后,为扩大山西村制的政治影响,捞取政治资本,他进一步修订了村制法规,完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定,[8]这是村民自治在中国的第一次引入。

(二)村民自治的第一次引入的特点

第一,村民自治的第一次引入体现了现代民主思想,是乡村民主自治的开端。与中国传统治理模式相比,三民主义本身就体现了西方近现代民主思想。在其影响下,各省关于村民自治的立法一般都规定了自治机关,包括权力机关、执行机关、监察机关,自治职员的资格和产生,地方财政以及自治范围等内容。尽管不甚完善,但是,这些规定及其所体现的精神,显然已经摒弃了封建传统统治格局下非“民主自治”的“无为而治”。尤其是关于权力、权力的来源和对其监督的规定,更是体现了以权力制衡为核心的现代民主思想。它所蕴含的直接民权思想也可资借鉴。

第二,村民自治的第一次引入是政府行政力量干预的结果。由前文背景可知,村民自治思想的提起,就是当局对“总理遗教”三民主义的演绎。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡,得益于当地行政首脑极力推广。为促进乡村自治等内政工作的全面展开,1928年12月,南京国民政府内政部专门召开民政会议,检讨了乡村自治的意义和运作方式,审议通过了《限期实行乡村自治案》,指出:“地方自治,为训政实施之基础,而乡村自治,又为地方自治之造端,乡村自治不良,则县自治无由美备,而训政设施,亦感困难。我国对于乡村自治,除晋省外,向无一定之成规,际此建设伊始,关于村里闾邻各长之任用标准,以及一切制度之改革厘订各项,亟应颁布施行,以期实现,苏皖闽浙赣五省处交通便利之区,接近畿辅,尤宜树之风声,模范全国,事关训政基本工作,认为无可缓行。”[9] 可以看出,政府在村民自治立法及其在全国的普遍实行过程中扮演了重要的角色,从而使村民自治的第一次引入演化为政府主导型的政治改革。

第三,村民自治在中国的第一次实行并不彻底。有些地方如江西、江苏两省的自治立法,均未规定村民会议的内容,村长副等公职人员皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举,因此,这种自治制度下的村制组织就成为政府的行政末梢机关,演化为间接民主方式,而背离了基层直接民主的本意。另外,在政府主导下推行的村民自治,包含着行政力量和行政权威的作用,必然不是彻底的村民自我管理,即自治。

(三)村民自治的第二次引入

新中国建立后,国家通过政社合一的公社制管理农村社会,但公社成员并不是国家单位的成员,也不能享受国家单位成员的待遇与保障。他们的生活更多地是依靠自己的生产条件和生产状况,并有一定的社会自主性,即“三级所有,队为基础”的体制。[10]随着社会经济的发展和农民自身的探索,公社制越来越难以满足农民日益增长的需求,公社制随即被以各种方式突破。尤其是改革开放以后,农村广泛开展家庭联产承包责任制的改革,不仅最终造成了公社制的废除,而且使农民有了更多的自主权,农村社会的培育和发展开始重视农民的人身自由和自主经营。

为了保护改革成果和维持稳定公平的乡村秩序,在广西的宜山、罗城县,农民自发地组织建立村民委员会之类的自治组织,共同维持公共秩序,创造公共福利。这种农民自己管理自己的组织和方式很快得到肯定和推广。并在1982年宪法第111条被明确规定为群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,1998年《村委会组织法》正式颁布实施,在这个过程中,一些省份也相应制定了配套法规,为村民自治制度的推行和确立提供了法律保障。

(四)村民自治的第二次引入的特点

与第一次引入相比,村民自治第二次引入最根本的特点在于,它是真正意义上的基层民主自治。按照余英时教授观点,传统封建乡村治理结构中,“皇权只能下伸到县一级而至,县以下皇权便鞭长莫及,基本上是民间自治。”农村中,权威来自于宗族。费孝通先生在《乡土中国》里描述中国农村的权力结构为“长老统治”(Rathermalism)。[11]老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件,而对长老的服从是长老权威推行的保障。作为“长老统治的核心”和地方精英,“乡绅”行使着“长老”的权威。而要成为“乡绅”,必须同时具备“知识”和财富。也正是由于这两个要素,使得乡绅成为集传统权威(家族势力的代表),感知权威(自己的知识和财富)和法定权威(地方行政首长)于一身的地方精英,在乡土社会中延伸和捍卫着国家权力,完成了地方权威从“血缘”到“地缘”的转化。

这种以习惯法为背景的自治,在国家权力只能到达县级政权的封建时代广泛存在着,从某种程度而言,可以称之为“自治”,但只是也只能是“乡绅自治”,而绝对不是现代意义上的基层民主自治。相反,第二次引入的村民自治却是实质上的基层民主,是真正意义上的基层民主自治。根据现行《村民委员会组织法》所确立的原则及其立法精神,村民自治有三层基本含义,其一,村民委员会是农村的基层组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,它是对基层权力形式的制度性安排,是国家正式制度的延伸。其基层性决定了它是构成我国农村社会的基本单元,承担着协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作,带领广大村民群众依法开展自治活动的任务。其二,村民委员会是群众性自治组织,是农民依法管理本村的权力性机构,故而,村民的意见才是村委会权力的真正来源,即称之为农村现代化内生性要求。农民们通过村委会表达意见,对国家正式制度进行监督,提建议。[12]其三,村民委员会是自治组织,这是其最重要的特征。所谓村民自治,就是全体村民组织起来,在本居住地区依照国家的宪法、法律和政策进行自我管理、自我教育、自我服务,真正行使当家作主的民主权利;村民委员会按照自己的事情自己定,大家的事情大家办的原则,办理本村的公共事务和公益事业,为全体村民服务。

这样看来,与传统“乡绅自治”不同,村民自治的第二次引入体现了更为广泛的民主,贯彻了现代民主思想中直接民主理念,而且,由于对自治机关、人员的权力来源和监督机制做出了较为全面的安排,因而也是更彻底的基层民主形式。

二、我国现行《村民委员会组织法》的立法缺陷

《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范村民委员会建设的基本法律。我国现行的村民委员会组织法,是在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。与(试行)组织法相比,更全面、具体,符合中国农村的实际,具有明显的进步性,对中国农村村民实行自治,发展农村基层民主,建设农村三个文明,都发挥了一定的积极促进作用。通过多年的努力,村民自治取得了实质性的效果,广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务,基层民主法制建设得到进一步加强。

但是,由于历史和自然条件的原因,当前村民自治还存在许多突出问题,距离真正的实施还有很长的路要走。而且,随着中国农村经济社会的快速发展,农村的形势已发生了深刻的变化,特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明,该法的有些规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求很不适应,有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷,难以适应实践的需要。行政村是我国广大乡村社会最基本的聚落单元,村民委员会,是以行政村为基础的自治组织形式,村民自治组织建设得如何,直接影响到农村的改革、发展。因此,有必要从制度安排层面上探讨现行立法缺陷,完善村民自治制度,推动新农村建设与农村社会的进步。关于现行《村民委员会组织法》的立法缺陷已有许多学者从不同的角度进行了论证与分析,在这里只就二个问题论证它的立法缺陷,我们认为这是造成《村民委会组织法》缺陷的关键所在。

一是“小马拉大车”。现行立法从性质上讲,它是一部组织法,决定了它不能从制度的层面去规范村民自治制度,结果必然是规定调整范围过于狭窄。从内容上来看,我国现行《村民委员会组织法》主要是围绕村民委员会的建设和权力行使、制约进行规定的。虽然村民委员会的建设是村民行使自治权的重要途径,但是,毋庸置疑,这并不能成为基层民主自治的全部内容,村民自治权的行使也不仅仅局限在村民委员会的运作上。所以,用组织法去规范村民自治制度的全部内容,结果只能是“小马拉大车”不堪重负。另外,我国村民自治制度尚未立法保障,却先提出组织法,并将之并入制度的构建之中,有违立法逻辑。就村民自治制度而言,组织法是其下位概念,是村民自治制度所应当包含的内容,建立了村民自治制度,才存在围绕如何建立自治机关、行使自治权而产生的组织法方面的问题。我国立法机关试图以组织法为中心构建村民自治制度,这一解决问题的路径选择是错误的。

二是所谓农村“两委”问题。这已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”问题了,也是目前许多学者研究《村民委员会组织法》都必须面对和回答的问题,稍做检索就会知晓,凡是研究村民自治的论文或著作都有关于调整“两委”内容而且篇幅都不小,有的学者也提出了解决这一问题的措施或方法,如“两票制”、“二选票联动制”等等,一些机构也把如何调整“两委”关系作为研究的命题。但是,到目前为止,我们还没有看哪一项研究的论文或著作中,提出了起码在逻辑上能够很好地解决这一难题方法或措施。为什么会这样呢?我们认为这是一个伪命题,是一个由制度安排造成的根本无解的命题。首先,村民委员会组织法中就不应该出现有关党支部的条款,这是我们下步如何提高执政党执政能力的问题。党支部与村民委员会是性质不同的组织,在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上讲不通的,两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权,而自治权的实质是自主地行使职权,自主就是不受外部力量的干涉,而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部,与《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”本身就是矛盾的,这是制度安排的悖论,怎么能求解呢?其次,在制度安排就是两个中心,《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业,调解纠纷,协助维护治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第三条又规定:“中国××党在农村的基层组织,按照中国××党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样,“自我管理”和“领导核心”孰是孰非?制度安排就是两个中心,每个中心必然是围绕各自的圆点来运行,怎么可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行呢?即使可以那也是暂时的状态,绝不可能成为一种常态,这是由于任何调整都是柔性的,而制度安排则是刚性的决定的。因此,实践中出现的情况:或者是党支部包揽、干预过多,或者是有的村委会把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至与党组织比高低。

1999年3月中共中央下发的 《中国××党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定:村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题,“需由村民委员会村民会议或集体经济组织决定的事情,由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”和《村民委员会组织法》第二条相比,在条文上明显地存在矛盾:一是重要问题与涉及村民利益问题交叉;二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题,导致党支部与村委会在许多问题上拥有同样的决定权,权责不分明。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权,且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举,具有很强的合法性,而村支书的权力来源主要是由于中国××党的执政党的法律地位决定的,长期以来村支书都是唯一的权力中心。因此,其合法性也不容质疑,并得到了民众的认可。村主任和村支书分庭抗衡现象是制度安排的结果,真正解决就是在法律条款中剔除关于党支部的规定,回归真正意义上的村民自治,具体政党的作用如何发挥那是另外的一种法律关系,这是需要我们探索的课题。

上述两点是我国现行村民委员会组织法实施过程中存在的较为明显和亟待解决的问题,关系到我们思考问题的方式和角度,是解决其他可能存在的问题的关键。

三、重构《村民委员会组织法》――制定《中华人民共和国村民自治法》

这里使用的概念是“重构”而不是“修改”,表明我们不主张在现行《村民委员组织法》的基础上作所谓“条款”的修改、更不主张那种只作个别文字置换式的修改。重构的含义是真正构建具有中国特色的村民自治制度,落实宪法111条的规定,制定《中华人民共和国村民自治法》,这是一部规范村民自治的基本法,通过基本法确立村民自治是我国的基本社会制度。

正如英国学者戴维・赫尔德所言,“民主思想的历史是奇特的,而民主实践的历史则是令人困惑的。”[13]现行立法在实践中固然存在种种问题,但这些不应成为我们大刀阔斧改革的阻碍。应当明确,不仅仅是民主政治的运作, 而且民主制度本身的形成也都是一个历史的过程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且长期受封建专制影响的国家来说,民主建设不可能一蹴而就,期望在短短的十多年时间就使占人口绝大多数的农村完成民主建设的目标是不现实的。另外,民主不是万能的,它不能解决一切社会政治和经济问题,在任何国家,民主制度都不可能是完美的,民主的效用也是有限的。以村民自治现存的种种问题来否定村民自治制度,那是草率之举,也违背历史发展的潮流。因此,我们应当在更加清醒认识民主本质的基础上,摆脱传统农村治理模式和西方既有经验的束缚,结合我国实际情况,大胆创新,形成有中国特色的村民自治制度。

(一)制定《中华人民共和国村民自治法》,全面规范村民自治制度。

我们建议制定《中华人民共和国村民自治法》(以下简称《村民自治法》),构建起基层民主自治的基本框架。从位阶上来说它是一部基本法,不仅应当成为组织法,还应当是行为法。组织法应当成为其中的一章或单独成为《村民自治法》的特别法。

首先,现行《村民委员会组织法》与自治实践不符。在农村基层行政村一级内部,能够用来使村民实现自治的组织,不仅只有村委会这一组织,而且还有包括其它类型的多个组织。从目前中国农村现实政治状况来看,村委会在村民自治组织体系中,是行使自治权能的自治机关。所以,作为国家的基本社会制度应由一部基本法去规范,单纯制定《村委会组织法》不仅不严谨,而且不利于具体操作。

其次,从国内外的立法模式和逻辑本身而言,使组织法成为自治法中的一章,便于理解和操作,更为立法者接受。如南京国民政府时期的《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等均对组织法的相关内容加以规定,使之成为这些自治法的一部分。

(二)《村民自治法》主体框架的构想

我们认为《村民自治法》的主体框架应当包括:第一章:总则;第二章:村民自治的设立;第三章:村民的权利义务与村民自治章程;第四章:村民代表大会与村民委员会;第五章:村民自治事务;第六章:监督委员会;第七章:乡、镇人民政府的义务;第八章:附则。

《村民自治法》制定的法源是宪法和国际人权法,是一部具体实施宪法关于村民自治规定的基本法,使村民自治成为我国一项基本的社会制度。

(三)《村民自治法》的主要内容

1、关于总则

《村民自治法》总则部分应明确村民自治的基本原则:自治原则、民主原则和制约原则三个方面。

一是自治原则。所谓“自治意味着不像他治那样,由外人制定团体的章程,而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”。[14]“因为自治的概念,为了不致失去任何明确性,是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的,哪怕是特征会有所变化,这个人员圈子依据默契或者章程,服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度,赋予一个人员圈子的自治,在本质上也不同于纯粹的缔约自由”。[15]由此可见,自治是一种在一定的社会团体中,由其成员独立自主地制定章程,并由章程支配其成员行为的能力。它的核心是独立自主,也就是不受外力的干涉和影响,否则就是他治了。[16]自治作为政治概念是与集权专制相对应的,是指一定的主体有权处理自身范围内的事务,该权力受法律保障。村民自治就是村民有权自主地决定本区域内部的事务,上级机关非因法定事由不得干涉。[17]而现代意义上的自治建立在人民主权基础上,是国家与社会分离,以法定的分权方式治理社会的产物。人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理,行使民主权利。[18]自治权是一种在社会团体内,经过团体内多数人认可或默示的,合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。自治权是通过“章程”规定而行使的。简言之,是一种权力的体现,它的本质属性是团体内的合法自主的权力。[19]

相应地,村民自治中的自治原则主要应体现在:村民通过村民委员会、村民大会等方式自我管理、自我教育、自我服务。所谓自我管理,是指在国家法律和政策规定的范围内,按照自己的事情自己定,大家的事情大家办的原则,组织村民群众依法管理本居住区的各项自治事务。自我教育的内容主要包括:宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务,爱护公共财产,维护村民的合法的权利和利益,发展文化教育,普及科技知识,促进村和村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;在多民族村民居住的村庄,教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助;教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境;通过召集村民大会讨论制定村民自治章程、村规民约进行自我约束等。自我服务意指为本村的生产和村民的生活做好服务。

这里需要注意几个问题。其一是自治权行使的范围,也就是说村民自治究竟可以在多大范围内行使自我管理、自我教育和自我服务的权力。我们认为,自治权的范围应当是广泛的,这里的广泛是指自治的对象或事务,但效力的空间是有限的,即只限于聚落的空间,在不违反国家法律法规的前提下,村委会有权根据本村实际情况和村民的意愿,拒绝执行乡以上各级政府机关的指示和命令。其二是自治权的内容。虽然各国对自治权内容的规定各不相同,但在警察事务、教育事务、工程建设事务、公共卫生事务、社会事业和商业事务等方面还是比较一致的。这些方面涉及农村的稳定和繁荣,与广大农民的生存发展息息相关,自治权在这些内容上的扩大,也意味着农村基本人权水准的提高,我国村民自治的内容应该是法定的,对此《村民自治法》应采取列举的方式明示。

二是民主原则。不少学者以我国农村尚不具备实施民主制度的条件为由反对基层民主自治。同时,一些学者对乡村社会及农民的实证研究也表明,乡村社会不仅拥有民主存在和发展的可供利用的资源和条件,农民自身也有着发展民主的强烈需求和实践民主的能力。[20]人类文明史已证明,人是制度的人,有什么样的制度,就有什么样的人,并不是人具备了什么条件,才能建立什么制度。难道索马里、柬埔寨的农民素质就比中国农民的素质高?他们能进行直选为什么我们的农民就不行?这是从任何方面都说不通的。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的,民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面,从我国村民自治制度的成长来看,外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现,“在某些环境中民主化是相互传染”,示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。[21]另一方面,实证调查表明,我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神,惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。

三是制约原则。绝对的权力导致腐败,权力不加以制约和监督,必然导致滥用和无序。自治权的行使不是绝对的,也需要监督和制约。一般而言,可以从立法、司法、行政这三个方面对自治权的行使加以制约。立法方面,要求国家立法机关用法律规定自治权的范围及其行使的方式,行使自治权的主体必须遵循,自治权的行使只能在此范围内进行,超出此范围者,法律不予保护。司法和行政发面是指国家通过司法机关和行政机关来对自治权进行制约。例如,我国现行立法中关于村务监督委员会的规定就是行政制约的一种方式。但是,这种方式远远不能满足实践的需要,而且,此类组织的监督在不同自治权主体间的效力如何等问题也有待澄清。我们主张在《村民自治法》中按照权力制衡的要求设置自治权的运作模式,同时也设立专门的监督机构对其予以监督。

2、关于村民自治的设立

主要是明确村民自治为法人团体,设立村民自治的基本要件,如最低要求的户数、村落区域的确定、集体土地和山林、草原以及湖泊水面的财产的权属、分散村落合并实行自治的条件等问题。关于是否在人口较少的村落设立村民小组的问题,我们的主张是不设立村民小组,居住分散的村落,村民可以根据居住条件、生活习惯在自愿、便利的基础上联合设立自治单元,建立村民委员会。当然,也应规定村民自治撤销的条款。

3、关于村民的权利义务与村民自治章程

用列举的方式,明确村民在自治事务中有哪些权利和义务。村民自治章程在村民自治过程中有着举足轻重的作用,可以说是村民实行自治的“小宪法”,是日常行为的基本规范。村民自治章程由必备条款和任意条款构成,对村民行为有拘束力。

这里有一个问题需要讨论,就是村民意志的表达即权利的行使与义务的承担主体是自然人还是家庭?根据我国农村的社会形态以及主要的农业生产方式来看,我们主张是以家庭即户为主体。因为在农村家庭的传统社会功能保存完整,而且在短时期内不会有质的变化,家庭联产承包责任制是农业生产的基本方式,家庭是农业社会的基本细胞。从我国目前农业生产力水平而言绝不能估计过高,大多数农村、尤其是广大的西部地区农业生产力仍然停留在锄耕农业阶段,即使是中东部的一些山区也是如些,所谓现代化农业只是集中在发达地区与自然条件良好的平原地区。家庭仍然是农业的基本生产单位,以户为主体的方式符合我国现阶段农村社会的实际情况,二元结构的社会将是我国未来相当长时间内的社会结构状况。

实践中,我国农村现在一般都以自然人为主体,这样会造成几方面的问题。对于大户家庭来说,家族势力庞大,人员众多,个人意见可能受到家族内其他成员的影响,从而无法真正表达自己的自由意志,使自治权的行使仍不能摆脱宗族势力的影响。此外,随着经济发展,农村外出务工人员增多,留守乡村的多为老幼及妇女,劳动力的外流,加之我国现行户籍制度的制约,使得这部分外出打工人员的自治权实际上无法行使。另一方面,以自然人为单位行使自治权尤其是选举权,会造成管理成本的大幅增加,对于我国农村社会资源本来就不富足的实际而言,无疑是一种资源的无形损耗。

因此,我们主张村民行使自治权的主体应当以户为单位。这不仅能够解决上述现实问题,而且与我国实行家庭联产承包责任制是一致的。因为后者本身就是以户为单位进行,与个人作为主体相比更乐于关心其生产生存的大环境,更容易调动起农民自我管理、自我教育、自我服务的积极性。

4、关于村民代表大会与村民委员会

村民代表大会是村民自治的最高权力机关,要规定村民代表大会的组成、代表的资格、职权、权力行使程序、表决方式、活动规则等内容。

村民委员会是村民自治的执行机关,是村民自治的法人代表,对外代表全体村民承担责任。要规定村民委员会的组成、候选人的资格、村委会的职责和义务、村民委员会的选举和任期、村民委员会职权行使的程序、村民委员会的罢免等内容。另外,村民代表大会和村民委员会的选择应实行一户一票制。

5、关于村民自治事项

用列举的方式明确村民自治的事项,也就是具体明确社会生活中哪一些公共事务和公益事业是村民自治的事项,民间什么性质的纠纷可由村民委员会来调解,调解结果的效力等等,其实就明确是村民自治管理的范围。法律明示村民自治的事项,从某种意义上说是为村民自治筑起一道防护墙来防止公权力的侵入,这对于真正实现村民自治有着十分重要的作用,在我国现阶段尤其必要。因为,我们长期行成的自上而下的行政运作方式,在没有真正转变政府职能的情况下,行政干预村民自治事务的行为随时都在发生。村民自治发展的本质要求是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预,只有国家权力对社会直接控制和干预有所减弱,村民自治才有自主发展的基础与空间。

6、关于监督委员会

主要是明确监督委员会的设立、性质、与村民代表大会和村民委员会的关系、职权和义务、议事规则、任期和工作程序等,监督村民委员会工作、村财务开支和罢免村民委员会成员等方面的民主监督权,这是保障民主决策权、防止滥用职权的行为和解决权力制约与监督的问题。

7、关于乡、镇人民政府的义务

这一章主要是规范村民委员会与乡、镇人民政府的关系,要明确尊重、指导、协助、保障村民自治的实现、保障和维护村民的权益,是乡、镇人民政府的义务。

村民委员会与乡、镇人民政府的关系是指导与协助而不是命令与服从的关系。但是,在目前的体制下,乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力:乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权,它们构成了现阶段农村社会“乡政村治”的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定,但在实际工作中,二者又经常发生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织,以各种方式影响和控制村民委员会的活动,沿用传统的领导方法进行指挥管理,或继续控制村民委员会的人事权;或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令;从而压缩村民自治的空间,使村民自治在一定程度上名存实亡。

为此,村民自治的成长必须依赖于政府的行政放权,而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系,或者说是一种交换关系,双方在交换过程中的地位是应该平等的:村民委员会需要乡、镇人民政府的资源,乡、镇人民政府也需要村民委员会所提供的服务。因此,用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自治的束缚是极其重要的。

8、关于附则

主要是规定有关修改和实施生效的条款。

总之,我们在对现行《村民委员会组织法》进行重新梳理、研究的基础上,提出《村民自治法》的基本理论框架。当然,最广泛基层民主的实现不能也不可能一蹴而就,理性化社会的建构和自治组织发育是一个长期的过程。这也决定了村民自治的成长必然会经历一个漫长的成长过程。对此,我们应当有充分的心理准备和勇气。惟有如此,村民自治的改革才能迈开最为艰难的一步。

注释:

[1] 张文山等,《自治权理论与自治条例研究》,法律出版社,2005年6月第一版,第37页

[2] 同上,第39页

[3] [美]贾恩兰科・波齐著:《近代国家的发展》,商务印书馆1997年版,第42页

[4] [比利时]亨利・皮纳著:《中世纪的城市》,商务印书馆1985年,第111页

[5] 《清末筹备立宪档案史料》,中华书局1979年版,第11页

[6] 同上,第112页

[7] 陈旭麓等.孙中山集外集[M].上海:上海人民出版社,1992. 第35-36页

[8]《阎锡山与山西村制变革》,《晋阳学刊》2001年第5期

[9] 内政部第一期民政会议纪要[Z].南京:内政部第一期民政会议秘书处,1929. 第 77页

[10]“绿色崛起”与“都市突破”:中国城市社区自治与农村村民自治比较,时间:2005-12-2,来源:强国论坛 作者:徐勇

[11] 费孝通《乡土中国》三联出版,1985年版

[12] 转型期乡村关系的嬗变与国家法的调适,田成有,
http://www.chinarural.org/readnews.asp?new...3-852C3C163C1D}

[13] 戴维・赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年2月,第1页

[14] 马克斯・韦伯,《经济与社会》(上卷),商务印书馆1997年版,第79页

[15] 马克斯・韦伯,《经济与社会》(下卷),商务印书馆1997年版,第56页

[16] 张文山等,《自治权理论与自治条例研究》,法律出版社,2005年6月第一版,第4页

[17] 宋甫涛:“简论乡村自治”,见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》(第一辑)。

[18] “绿色崛起”与“都市突破”:中国城市社区自治与农村村民自治比较,时间:2005-12-2 13:05:51 来源:强国论坛 作者:徐勇

[19] 张文山等,《自治权理论与自治条例研究》,法律出版社,2005年6月第一版,第4页

[20] 参见:辛秋水:“村民自治:第三次农村包围城市”,《荆门职业技术学院学报》1999年第5期;肖唐镖:“国家、乡村社会与村民自治”1999年;仝志辉:“程序的凸现及其背后:民主选举与乡村社会的遭遇”“农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”论文,(1999年7月8-10日,北京)

[21] 参见亨廷顿:《第三波DD20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店1998年10月版,第113页

作者简介:

张文山(1951―):男,内蒙古呼和浩特人,广西大学法学院教授、硕士生导师,广西大学法学研究所所长,中国-东盟研究院副院长,研究方向:基本人权理论、民族法、社会保障法。

赵雅琦(1982―):女,河南省洛阳市人,广西大学法学院2004级研究生,研究方向:民商法,社会保障法。

联系方式:广西南宁市大学路100号 广西大学法学院 邮编:530004


来源:大军经济观察研究中心 来源时间:2006-05-26 本网站发布时间:2006-05-26
 
从经济发展角度思考和设计政治改革(上)



中央党校研究室课题组


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内容提要:政治体制改革可分为两种:一是建设民主政治体制为目标和重点的纯粹的政治体制改革,另一种是从促进经济发展的角度进行的政治体制改革。就中国从农村社会、农业经济向城市社会和现代工商业经济转型,从计划经济体制向较为现代的市场经济体制转型看,由于期间各种复杂的问题较多,为使经济发展有一个稳定的政治和社会环境,要选择政治上较为集中的体制与经济上自由的市场体制相搭配的模式。政治体制改革的着力点应当放在促进经济发展上:将目前还带有计划、行政、生产建设型色彩的政府,转变成公共服务和公共管理型的政府,大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断;改革县和县以下政治体制,取消乡一级政权体制,压缩县一级政权体制的机构和人员,从而减轻农民和企业的负担;理顺中央和地方各级财政的财政税收和事权关系,不仅要划分各级地方的收入,还要明确各级地方应当负的责任,既避免中央财力分散没有权威的情况发生,也要避免收钱不干事和干事没有钱,使基层加重农民和企业负担,百姓和企业怨声载道的局面出现;改革党对国有和国有控股企业的领导方式,党的领导以现代企业组织的形式出现,使党对企业的领导成本最小、效率提高和磨擦减少;改革土地制度,使村组织和乡县政权膨胀失去土地制度基础,并且以土地使用权为核心的财产制度在宪法和国家的财产制度中得到确定,还要使土地制度适应城市化、农业现代化、市场经济体制和社会保障的建立。从建设促进经济发展的政治体制看,重点需要建立的体制有:起草、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》,从而以法律制度的形式抑制吃皇粮机构和人员的膨胀;确定市县两级主要领导政绩考核指标、方式和程序,形成以民为本、注重实效的政府;规范法律和法规形成的民主化程序,防止政府有关部门将部门、处室和个人权力和利益通过法律和法规合法化,形成寻租腐败、阻碍经济发展和低效率的条件和体制。因此,要实行一党执政、多党参政和议政、新闻适当管制和改革、间接民主为主等框架性的较为集中的政治体制;强化有利于经济发展的民主,应当从下到上扩大民主;而清理法律法规、法律和法律法规形成民主化,则要从上到下进行。通过以上改革,使国家和民族稳定和安全地渡过两个转型之多事阶段,并使政治体制促进经济健康发展,从而国力日益增强,人民更加富裕。

  关键词:政治体制 体制模式搭配 寻租设置

  十六大提出全面建设小康社会包含政治文明内容后,政治体制的改革又成为学术界和政策研究界议论的热点话题。有的同志认为,经济体制改革改到今天,许多问题卡在政治体制上,政治体制改革已经成为绕不过去并很迫切的一个环节;有的同志以许多群众反映腐败等问题为由,论证政治体制改革的紧迫性;还有的学者从经济全球化、加入世界贸易组织、学习借鉴西方社会政治文明为由,也提出要加快政治体制的改革。

  当然,政治体制非改不可,关键的问题是改哪些,怎样改,改到什么程度?比较激进的观点是学习西方的政治文明,要实行普选制和多党制,立法、行政和司法三权分离,新闻自由等;另外,还有一些中改和小改的不同的方案。我们这里不想从意识形态角度,或者从价值好恶来分析政治体制改革的原由和框架,只是从经济发展角度冷静地考虑政治体制改革的原则、成本、效率、风险、可操作性等等,思考政治体制和经济体制在一个特定的发展阶段中互相搭配的模式选择,以此看待哪些政治体制需要改革,哪些政治体制需要建立,并在此基础上提出一个能促进经济发展并保证二元结构社会安全和稳定转型的政治体制改革内容和框架。

  

政治体制改革的目的、原则及其与经济体制的搭配



  学术界提出政治体制如何如何改革时,可举出其许多意义、必要和理由。但综合起来看,许多改革主张的目的和思路并不是很清晰,甚至可能是混乱的。特别是政治体制改革一般涉及到意识形态和价值判断的不同,人们往往很可能从所处的阶层、价值好恶、文化背景、专业知识等等出发来设计政治体制改革的内容和路径。如果将这种基础上的改革方案付诸于实施,因其简单或者理想化而可能得不偿失,甚至是很危险的。因此,政治体制改革需要从经济学角度冷静地予以思考。

  一、政治体制改革的目的和原则

  首先,政治体制改革是为了避免国家和民族长远的经济和政治陷于危机。政治体制改革从短期内看,可能要付出一定的成本和代价,但是这种代价和成本小于长远避免危机带来的收益,这种政治体制改革比较合算;如果某种政治体制改革短期的代价和成本可能使社会经济过程大规模动荡,其代价和成本可能大于远期的收益,甚至使发展停止或者中断,这种改革是不合算和不可取的。比如,目前县乡村税费供养的政治体制和吃皇粮人员规模过大问题,如果不从政治体制改革的角度加以抑制和化解,任其下去,它们加大农民、城镇居民和企业的负担,甚至借债运转,一使创业者和企业越来越少、吃皇粮的人越来越多,二使县乡村财政破产、经济崩溃,三使农民、个体劳动者和企业与庞大的吃皇粮阶层形成对立,导致社会利益集团之间的冲突。结果积重难返,可能使国家和民族陷入经济和政治危机。因此,县乡村的政治体制已经到了非改不可的地步;但是改革既要坚定不移,也要有一定可操作的办法,在坚决改革的同时防止动荡和代价过大。

  其次,政治体制改革的目的是促进经济发展,要顺应城市化进程,实现农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济的转型。经济发展从空间上讲,是人口、生产要素、企业、市场、基础设施等等在地理上集中的过程;城市化水平实际上反映了一个国家和地区经济发展的程度,世界上城市人口比例很少而实现了现代化的地区和国家很少见。就此来看,从政权体制上讲,你是想强化农村和农业政权建设呢,还是想考虑人口城市化转型过程中动态地乡村政权体制的简化和城镇城市政权体制的完善上?还有从土地制度看,它既是一个经济问题,也是一个涉及宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。这也有一个你是想设计一个顺应城市化进程的土地制度,还是实行阻碍城市化进程、强化和膨胀农村县乡村政权体制的土地制度?

  再次,从市场经济的需要来看,对于创业、投资、企业经营来说,政治体制改革主要是要提高政治体制的效率,特别是提高与政治体制有关的经济效率。有的政治体制改革,可以提高与经济运行和发展有关的政府机构和运作的效率;而有的政治体制改革可能降低机构和运作的效率。比如,一些重大的事项需要设置听证这样一种民主制度,这是一种防止政府权力过大、垄断、寻租的一种体制。但是,是不是事事都需要听证,有的事项是不是可以用法律和法规约定的其他委托代理方式去协调,可能效率会高一些。而一些显然是低效率的政治体制,比如过多的审批、审批没有时限约定、审批之间的重复和冲突等等,需要坚决改革。

  第四,一种政治体制本身需要成本,改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制;改革也需要支付成本,改革的过程则需要选择既支付成本最小,又要达到改革目的的转型安排。集中要支付成本,民主也要支付成本。而因为事事要协商、每个人都要事事投票,或者意见总是统一不起来等等,极端的民主化体制,成本也是高昂的。也因假定计划机关和各级领导可以料事如神、预测未来,也需要集中信息、制定、执行和下达指令,需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系,加上决策可能常常失误,极端的集中体制,其成本也是高昂的。从经济学上讲,哪种体制在时间和范围的总体上成本最小,这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看,在精简县乡村吃皇粮的冗员时,是政府包起来,一直养到退休,还是创造创业的条件,利用市场经济的办法,进行分流?改革的成本大不一样。因而,哪种改革方式是成本最小的,也是我们需要考虑的。

  第五,政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制,特别是政治体制的改革,都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革,没有改革带来的风险,但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所费小,但是可控制、风险小、收益较大;有的改革成本大,费力不小,但是前瞻的可控制性不明朗,风险高,收益并不高;有的改革可能成本大,费力大,但是效果明显,收益也高。因此,每项改革,对其成本、收益、可能的各种不确定性、风险都应当进行较为深入的评估,以便进行方案比较、统筹安排,保证改革过程坚决推进、降低成本、收益最大和避免风险。

  第六,要考虑各种政治体制改革方案和安排的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况:一是方案过于理想化,没有可操作性。有的改革方案很完美,看了以后很振奋人心,但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大,或者欧美的模式不适于中国国情。二是改革方案从部门出发,专门化,没有考虑此项改革的外部关系,或者没有考虑与之相联系部门的联动,从而使专项改革孤军作战,其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪,想一步到位。但是,许多改革都是一个阶段、一个阶段地进行改革,每一步达到一个目标,分步骤实施和完成。政治体制改革,至少要考虑这样一些因素:中国的国情和发展阶段;与经济体制改革的协调;一项政治体制改革与其他政治体制改革的配套;必要的妥协,阶段性和有些改革的长期性。

  二、政治体制和经济体制搭配模式的选择

  从政治体制的决策和组织形成看,有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度,即所有的人都参加投票。其中又分为两种,一种是全部通过制度,另一种是2/3或者半数通过制。有间接的民主制度,即人民代表制度,人民代表参政时,又分为全部通过制(也即一票否决制),2/3或者半数通过制。实际的决策和组织形成过程,许多处于绝对民主和绝对集中之间。从成本和效率看,全部通过的直接民主或者间接民主,几乎不存在。多数通过的间接民主制度大大降低了决策和组织形成的成本和提高了议事的效率。但是,代表的形成方式和组成,以及与决策者和领导者之间的关系,很可能偏离低位群众的意愿。而集中制,则使决策成本较低、效率较高,但是如果决策发生重大失误,则损失很大。

  从经济决策的体制看,一是高度集中分配资源的计划经济,二是由市场调节分配资源的市场经济。集中的计划经济模式,从20世纪的实践来看,基本上已经宣告破产。原来许多实行计划经济的社会主义国家,或多或少,都在体制上进行了转型。无论是何种体制的国家,就目前来看,除了极个别的,各国实行的都是政府程度不同控制的市场经济体制。

  政治体制改革的取向,有一个与经济体制改革模式的搭配问题。从决策、控制方式和资源分配方式讲,政治体制与经济体制有四种搭配模式:一是集中的政治体制与集中的经济体制搭配,民主化程度很低,政治上高度集中,由国家集中配置和分配经济资源,排斥市场的分散决策和选择。典型的有朝鲜、前苏联、改革开放前的中国、东欧诸国等,可称之为前苏联模式。二是较为分散的政治体制和较为分散的经济体制搭配,多党竞政、新闻自由、政治决策较为分散,资源基本由市场进行分配,生产什么、生产多少、怎样生产,由市场调节,投资、消费和要素供给由投资者和家庭分散决策。目前,欧洲一些国家和美国经济体制和政治体制的搭配可能最接近于这种模式,可称之为欧美模式。三是较为分散和自由的经济体制和适当集中的政治体制相搭配,经济上实行市场经济体制,资源由市场进行分配,政治上强调适当的集中。亚洲日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期,都曾经实行过这样的搭配体制。(注释:甚至有的学者认为,东亚经济在它经济和社会结构的转型期中,是强权政治下的自由市场经济。)目前中国、越南等国家,实行的基本上也是这种体制,可称之为前东亚模式。四是政治上高度分散化,经济上高度集中。这样的体制在实际生活中是不存在的。因为政治决定于经济基础,经济上高度集中的体制不可能产生分散的政治体制。(表1-1)  

  在政治体制改革的讨论中,越来越多的人认为要学习西方政治文明中有借鉴意义的部分。这里需要弄清楚的是,你是想学习欧美政治体制中对经济发展有用的部分,来改革我们政治体制部分,经济体制和政治体制总的搭配模式不变,还是学习欧美政治体制与经济体制的搭配模式,彻底将我们适当集中的政治体制模式改革为较为分散的政治体制呢?这实际是两个非常不同的思路和模式选择。就中国来看,抛开意识形态不讲,我们在一个三十年左右,甚至更长一点时间中,可能还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。

  首先,解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。中国未来二、三十年中处于二元结构转型的关键时期,也即人均GDP从1000美元到4000美元过渡阶段,既是快速发展阶段,也是问题出现最多的时期;既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展,也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题。比如居民收入差距、城乡收入差距,一些重大改革的推进,农业剩余劳动力的有序转移,社会保障体系的建立和完善,金融风险的化解、控制和防范,科技、教育和卫生等公益事业的发展,城乡贫困的解决,社会治安的维护,生态环境的保护和治理等等。没有一个强有力的政治体制,政治上不适当集中,不可能解决这些社会和经济转型带来的诸多问题。我们处于一个经济体制转型和二元结构转型的发展机遇期,也处于一个双重转型的危险期,需要有一个强有力的政治上集中的体制,保证我们平安、平稳渡过这样一个特殊时期。

  其次,较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国,地区发展差距如果不加以控制和缩小,在今后二三十年内可能还会拉大;只有一个较为集中的政治体制,才能保证在市场经济环境下,由政府实施西部大开发战略,进行财政转移支付,实行一些特殊的政策,使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动,促进西部的经济和社会快速发展。如果实行分散的政治体制,再加分散的市场经济体制,大部分要素按收益率指向往东部流动,东西部发展差距越来越大,会造成地区之间、民族之间心理上的不平衡,影响民族团结和边疆稳定。

再次,较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来的二、三十年,经济发展处于关键的时期,需要有一个宽松但又稳定的政治和社会环境,政治体制上需要有连续性,才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感,使其避免风险、规避损失。二元结构转换时期,片面地强调民主政治,不讲政治上的适度集中,没有一个强有力的政治体制,一些小的事件就会引起大的社会动荡,影响正常的经济运行和经济发展。

  第四,一个国家和地区从不发达状态向发达状转型过程中,实践证明较好的政治体制与经济体制的搭配模式是前东亚模式。从世界各国的经验教训看,亚洲一些国家和地区,如日本、韩国、台湾、新加坡、香港等,实际上实行了较为集中的政治体制与自由市场经济体制搭配的模式,发展得到了成功,被经济史称之为东亚奇迹。在韩国,20世纪50年代中期到70年代末,青年学生要求民主,常常游行、示威,一些学生运动要求学习北朝鲜的体制,实行社会主义制度。试想,如果没有当时集中的政治体制来克服社会动荡,如果不在甚至是高度集中的政治体制下实行自由市场经济,韩国今天不可能进入新兴工业化国家的行列。前东亚这些国家和地区,政治体制上的特征是:对新闻实行一定的管制,一些国家实行一党执政,讲求政治和社会秩序,建立健全法制。

  政治体制的构建,政治文明的进程,一是不能超越经济发展阶段,二是要融于本国和本民族传统的文化文明之中。国外一些学者为非洲一些国家设计了学习西方政治体制的模式,这些国家照搬西方的政治架构,如多党制、三权分离、新闻自由、普选等等。但是,在经济体制和政治体制上学习欧美模式的大部分非洲国家,包括其他地区的一些发展中国家,军人政变不断、部族冲突频繁、模式不能与当地文化融合,其政治体制并没有有效地促进经济的发展。其实,一个国家,一个民族,实行什么样的政治文明,与她经济发展的程度和阶段有关,与她千百年的文化、宗教、习惯、历史等有关。不考虑这两点因素,冒然实行一种与发展阶段不相符合和与内源文化不相融合的政治体制,所构造的政治文明得不到广大人民的认同,而所抛弃的传统文明对社会的亲合力、感召力、规制力又会消失,社会将更加陷入混乱。

  第五,只有经济体制改革到一定程度,才能在此基础上推进政治体制改革。从前苏联改革的教训来看,基本上走了一条先推进政治体制改革,后进行经济体制改革的道路;结果政治体制改革进展太快,经济体制基本上没有动(注释:比如,前苏联的集体农庄,在20世纪80年代前中期时,其体制改革力度并不如中国农村的土地承包经营。)

  政治体制改革成了无源之水、无根之木。经济决定政治,经济改革的力度和进程决定政治体制改革的力度和进程。前苏联的解体,不能说与经济体制改革太慢,而政治体制改革太快无关。自1978年以来,国内学界、国外舆论都抱怨中国政治体制改革太慢。其实,我们认为,先改革经济体制,在政治体制上不急于推进,改革在各方面进行协商、妥协、逐步推进,保证政治体制的连续性和稳定性,使中国的经济高速成长了20多年,实际上中国的改革包含了一定的包容、妥协、中庸、承先启后等儒家的文化和理念。

  就中国和前苏联的改革进行比较:1、从改革的目标看,中国市场取向,但是在政治上逐步地强调公有和非公有制经济共同发展的基本经济制度;前苏联也是市场取向的改革,但是明确提出私有化,政治体制上推进西方式民主,但未能较好地处理民族问题。2、从改革的过程看,中国实行的是渐进式的改革,慢慢推进;前苏联实行的是激进式的改革,采取休克疗法。3、从改革的先后看,中国是先农村集体经济,后城市国有和集体企业,先经济体制,后政治体制;走了一条农村承包→发展乡镇企业→扩大企业自主权→发展个体私营经济→实行沿海开放战略→引进外资和技术→推进价格体系改革→实行企业承包 →进行股份制改革 →建立现代企业制度→国有经济布局战略调整 →建立新的国有资产管理体系等等这样一条路径。并且先改革经济体制,后改革政治体制。而前苏联先从国有大型企业改起,进行一揽子改革;先改革政治体制,后改革经济体制。改革的结果,前苏联社会动荡、经济下滑、国家解体;而中国在中国××党的集中领导下,实施了一系列的经济改革,保证了社会的稳定和国家的统一,促进了经济的高速和健康发展。当然,这种渐进式的改革,由于先易后难、分段解决,积累给未来经济和政治体制改革的任务也相当繁重和艰巨(注释:这种妥协式的改革后延了一些问题。比如积累了大量的税费供养人员,成为国民经济发展的沉重负担;国有企业在银行积累了过多的不良债务,需要消化;城乡分割,户籍制度改革滞后,农村积累了过多的剩余劳动力需要转移等等;前面改革的是支付成本较少的改革,甚至当时还有收益,后面越来越多的改革需要支付成本,并且成本越来越大;政府各部门在改革过程中,强化审批和收费设置,使寻租性腐败增多。)。

政治体制的功能和模式


  从哲学上讲,结构决定功能;有什么样的结构,就有什么样的功能。因此,设计和建设一个什么样的政治体制,主要取决于你要用政治体制干什么,也即你要你设计的政治体制具有什么样的功能,发挥什么样的作用。

  假定有这样两种绝对的功能可供选择。一是为了经济成长和成本节约目标:促进经济发展、降低政治体制的成本、提高政治运作的效率、适应二元结构转型;二是注重民主自由和反腐败目标:追求民主自由、新闻舆论放开、人人都参加选举、任何事项都举行社会听证、多党竞政等等。我们应当选择什么样的功能呢?

  一、政治体制的功能

  也就是说你喜欢财富增加多一些呢,还是偏好于政治方面的文明多一些?两种偏好不同,设计的政治体制的功能和其运作的效果也是不一样的。比如许多事项都要听证会来决定,一次听证决定不了,进行多次听证,这样参与者和被代表的人心情都很愉快,是一种政治价值的实现。但是,从经济上讲,需要支付成本,多次听证、久拖不决,也将严重影响决策的效率。

  马斯洛认为人有多个层次的需求,根据发展水平、收入水平和文化素质的不同,其需求的层次也不同。当物质消费被极大地满足时,人们的需求就转为追求更高层次的精神需求;而当人们的物质消费未被满足时,甚至水平很低时,绝大多数人的精神消费处于次要位置。从中国最广大人民的需求来看,要从水平很低的小康生活向较为富裕的小康生活转变,其中如果以人均收入水平850元贫困线计算,还有9000万人没有脱困,当务之急是解决他们的温饱问题。总体上讲,对于绝大部分中国人民来讲,经济生活享受目前来看还仍然是第一需求,而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。绝大多数人可能更加关注能不能就业、油盐酱醋、食物的质量、孩子能否上学、大病能否治疗、冬天能否取暖、居住条件如何、出行是否方便、老是否有所养、出去空气等环境如何。如果这些基本的消费和生活需要还没有满足,许多人就不了业,孩子上不了学,大病治不了,而去空谈所谓的政治文明,可能无法为大多数人所接受。

  我们要选择一个具有什么样功能的政治体制呢?一是在社会转型期间能有效地控制和解决社会发生的一些问题,并创造一个政治连续和社会稳定的经济发展环境;二是能促进经济的发展,适应并促进农业社会和农业经济向城市社会和工商经济转型,增加财富;三是要适应市场经济和对外开放的需要,适应市场经济的规则,保护创造者、投资者和劳动者的利益,具有较高的效率;四是政治体制低成本运行,不成为经济基础的负担,不因税费过多过重而影响甚至阻碍经济发展。反对腐败是人民的一种政治需求。许多情况下,有的政治体制设置,既阻碍经济发展,又产生腐败问题;反过来说,我们要寻求既能促进经济发展,又能抑制腐败产生的政治体制的改革和建设。

  二、集中政治体制模式的结构框架

  根据以上功能需要,我们选择什么样的政治体制框架呢?

  (一)一党执政制

  二次世界大战后,有的发展中国家在独立不久采用西方民主制,宪法中大多有结党自由、政党平等的规定。但在实际的社会生活中,若干政党存在,往往是一个大党处于主导地位,其他小党处于次要位置;也有的发展中国家实行一党执政制。为什么在发展中国家会存在一党制或一党优势,主要两个原因:第一,一党制或一党优势有利于国家的统一和整合;第二,对于经济和社会发展来说,一党制或一党优势有利于有效地动员全国的人力、物力和财力。(注释:周天勇:《新发展经济学》,经济科学出版社2001年版。)一些实行多党竞政制的发展中国家,重大经济决策运作时间太长,多党竞政的成本太大;甚至各自政党拥有自己的武装力量,相互对立,社会各利益集团、各阶层之间的磨擦和内耗加大,往往造成国家的分裂。

  就中国来看,在一个三十年左右,甚至更长的体制和结构转型过程中,还是要实行中国××党一党领导和执政制度。建立中华人民共和国后的许多年中,虽然中国××党在领导全国人民进行社会主义建设时,发生过诸多的失误,与同期的一些实行资本主义制度的发展中国家和地区相比,我们经济发展落后了许多。但是,我们较好地解决了民族问题,维护了民族团结;虽然在很长的一个时期中党的中心工作不明确,但是也领导全国人民进行经济建设,初步形成了自己的工业体系和城市、交通等社会资本体系;1978年以来中国××党自己纠正了思想路线上的错误,以经济建设为中心,实行改革开放,20多年来的经济成长和经济成就有目共睹;从祖国统一来看,香港和澳门顺利回归,国家在国际事务中的地位也逐年提高。事实求是地讲,没有中国××党的领导,不可能取得这样的成就。

  从以后政党格局的改革看,不论是壮大其他现有的党派,还是建立新的党,或者是分解目前的中国××党,想形成两党轮流执政,还是多党竞争执政,政治成本都相当高昂,风险也相当大。由于人口众多,幅员辽阔,多民族国家,多党利益无法统一协调时,国家分裂的可能性都很大。在农村社会向城市社会、农牧业经济向工商业经济转型,需要强有力的中央较集权政治控制的时候,如果政治上一盘散沙,以二元结构转型为中心的经济发展也将受到挫折。

  因此,为了保证在经济发展的特殊时期获得一个稳定的政治和社会环境,保证政治上的集中和统一性,应当坚持中国××党对军队、人民代表大会、政府、政治协商、两院等方面的领导。坚持中国××党的执政地位。

  (二)改进党的领导和执政方式

  中国××党要以法执政,以法治国。党的领导的组织要以现代政治体制的形式存在。要社区化、协会化、公司化。也就是说,要以合乎宪法和法律的形式从事领导工作。在以经济建设为中心的新的历史时期,实现党的领导必须改变包办一切的方式,而代之以新的方式。主要是:1、制定正确的路线方针、政策等,为国家机关的活动奠定政治基础,确立政治方向和目标,并经过法定程序变为国家的法律、法规等。2、通过充分发挥国家政权、司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体的作用,实行党的领导。邓小平指出:“今后凡属政府职权范围内的工作,都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件,不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。……政府工作加强了,党的领导也加强了。”(注释:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1983年版第339―340页。) 3、指导国家机关中党的组织的活动,发挥党员的模范作用,贯彻落实党的主张。4、通过培养、选拔和推荐大批党的优秀干部担任国家机关的重要职务。5、做好人民群众的思想政治工作,教育和动员人民群众从事社会主义建设,实践党的主张。6、监督国家机关的活动,并保证其在国家政治生活中的独立地位和自主性。(注释:王宗廷:“依法治国:我党治国方式的转变”,《江汉论坛》2000年第7期。)

  中国××党以现代政治体制的形式进入人大、政府和两院,并以法执政。从党对人大的领导看,中国××党作为人大中的惟一执政党,应当在人大中设立中国××党党团。中国××党党团作为中央(执行)委员会的特别直属党组织,接受党中央委员会的政治、思想和组织领导。从党对政府的领导看,对重大的社会和经济发展战略建议,讨论和通过影响经济和社会发展的一些重大决策,向人大和政府考核、推荐政府和政府部门的领导干部,对领导干部进行党纪监督等等。从党和两院的关系看,其体制改革应当充分体现以下原则:(1)国家法律至上原则;(2)司法独立原则;(3)党纲、党章、党纪、“党法”、党规制约原则;(4)党管干部原则;(5)党不具体干涉司法工作原则;(6)党性与人民性的高度结合原则。

中国××党以现代企业组织的形式融入国有和国有控股企业。对经济发展影响最大的是党对国有企业的领导方式。党在国有和国有控股企业中的领导,一要成本最低,二要讲求效率。过去党对国有和国有控企业的领导,从企业外部看,管人与管事和管资产相分离,从企业内部看,党组织与企业治理结构相分离,由于企业中党管干部,而董事长和总经理管事、管效益,实事求是地讲,内耗较大,磨擦成本相当高。成为许多国有企业效益低下的重要原因之一。

  建立新的国有资产管理体制,从企业的外部实现了管人、管事和管资产的统一。但是,就党对国有企业的领导看,并没有在企业内部实现管人、管事和管资产的统一。因此,党对国有企业的领导方式还需要进一步改革:1、国资委、资产控股公司、资产经营公司对下属独资和控股企业的企业领导下管一级,只任命董事长一人,并由董事长兼党委书记;2、由企业董事长兼党委书记选择并推荐总经理,报上级有关部门备案,董事会成员由股东大会选举,企业中的总会计师、总经济师、总工程师等不再纳入党管干部的范围;3、经理班子实行总经理组阁制,副手不再由上级任命,实行总经理提名,董事长同意制,并不再纳入党管干部的范围;4、视体制的不同,监事会主席,或者财务总监,实行上一级委派制;5、国资委有关部门建立全国企业家档案,在下一级资产控股公司和经营公司选择董事长或者经理人时,可以在人才库中选择。

  企业中的党的组织以现代企业的形式融入企业之中,以合乎公司法的形式体现党的领导。改革过去党组织和企业组织为两个板块分离的状况,并使党对企业的领导体制成本最低、效率提高,减少党企之间的内耗和磨擦成本。1、董事长兼书记,应为企业的法人,改变过去董事长和书记分设、书记管人管大事、董事长干事但无法选人、出了问题法人负责而书记不负责的不合理局面;2、纪检委、党委办公室、组织部、宣传部、统战部、共青团、妇联等等,与公司中的监事会、董事长办公室、人力资源部、广告策划部等等合并;3、由于实行党管干部原则,并且管人、管事和管资产统一,国有和国有控股企业党的领导关系,实行国资委―资产控股公司―资产经营公司―企业的隶属体制,取消属地化管理;4、由于党以公司治理结构的形式进入国有和国有控股企业之中,董事长兼书记,工会如果接受企业系统党的领导,则工会实际上会成为企业的依附;由于企业职工为属地居民,工会应当相对独立,并属地化接受当地工会和党委的领导,行使维护职工合法权益等方面的职能。

  (三)坚持党对新闻工作的领导和新闻体制改革

  坚持党对新闻工作的领导。新闻体系是一国政治体制的一个重要组成部分。在市场经济发育和发展成熟、进入发达国家发展阶段、人们生活已经十分富裕的格局下,精神生活的享受已经成为居民的重要消费组成部分,新闻自由十分重要;并且由于人们文化素质的提高,使得人们对新闻有鉴别力,新闻活动有秩序地进行。在二元结构转型和经济体制转型过程中,要一个发挥什么样功能的新闻体系,是需要慎重对待的一个重大问题。如果在一个文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里,片面地强调新闻自由,可能会形成舆论上的混乱,不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此,党对新闻的领导和控制,是社会和经济体制稳定转型的需要,是适当集中政治体制的一个重要组成部分。

  比如,以法对新闻舆论进行领导和监督,打击新闻腐败和造假冒新闻等,防止邪教、分裂组织、极端宗教、国外图谋不轨的势力等等利用新闻来从事不利于社会稳定和经济发展的活动,禁止不良新闻危害青少年和社会风气等等。

  可能较为重要的是党要领导、规范、引导新闻舆论界,努力转变党对新闻的领导方式,使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性建设繁荣富强的国家服务,为形成一个良好秩序、讲求信用、尊老扶幼、扶正压邪、民族团结、解困济贫、善于学习、创业奋斗、勤奋工作、家庭和睦、尊师重教等等的社会服务。

  但是,并不是说,新闻体制和宣传方式不需要改革,其也需要在党的领导下进行改革和调整:电视、广播、报纸等媒体,从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻;改变几乎全部报道政绩新闻的格局,加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为,甚至损害公共利益的监督;形式主义的宣传、枯燥的说教,转变为群众喜闻乐见、说理感人的形式;从一些假大空虚吹新闻,转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活;从反映较慢、时滞较长的旧闻,变成反应灵敏、及时报道的新闻;从各种报刊杂志强制性订阅、行政性摊派,新闻行政性经营,是企业和农民的负担,改变为走向市场,企业化经营,让老百姓喜欢和自愿消费;学术研究百家争鸣、百花齐放,将学术上研究和讨论,特别是对党和国家某一大政方针、经济政策、法律法规等等的研究和讨论,甚至是一些不同的意见,与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来,将学术刊物和新闻媒体区别开来。如果因为强调党的领导,而将新闻办成百姓不喜欢的新闻,则就失去党在转型时期领导和控制新闻的意义,甚至结果会和目的相反。

  总之,在二元社会和经济体制转型期间,需要建立一个适度集中的,中国××党领导下的,并充分发扬人民民主意愿的政治体制。

从经济发展角度看究竟要改革哪些政治体制


  那么,是不是政治体制就不需要改革了呢?不是。一些既阻碍经济发展,又容易产生腐败并引起人民群众不满的政治体制需要坚决改革,在适度集中政治体制下,也要坚决建立和发展扩大人民民主的政治体制。也即在从水平很低的小康社会向较为富裕的小康社会转变,从发展中国家向中低等发达国家迈进时,政治体制改革首先要着眼于为经济发展服务、其次为抑制腐败和扩大人民民主,并且将促进经济发展的政治体制改革与抑制腐败和扩大人民民主结合起来。从目前和未来看,有这样以下重大的与经济发展和政治文明有关的政治体制改革问题需要探讨。

  一、建立公共服务和公共管理型的政府

  改革政府机构,转变政府职能,建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。改革开放以来,虽然计划经济体制向市场经济体制转变,政府机构也进行了几次改革,但是,各级政府生产建设取向、包揽一切事务、行政审批特征等色彩仍然很浓,甚至行政审批越来越多、越来越滥。这样,人民群众感觉到政府不是人民的服务机关,而是管人民群众的权威机关;许多机构凭借法律法规方面的审批、收费、许可等等设置,谋取部门、小集团和个人利益;政府的各种限制越来越多、办事越来越难,主要是注册企业、投资企业、兴办工厂处处受到审批和干扰,就业难的一个很重要原因就是政府对企业的审批和收费太多,使就业机构会很难扩张;虽然中央和地方各级党政领导很急,就业已经危及到社会的安定,但是,在政府的各个部门中,恨不得多设审批、多管事、多收费,多许可、中小企业很难发展起来。有报道将其称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。(注释:陈挺:“2800多家客商‘外逃’,保定痛改行政审批制度”,《21世纪经济报道》2003年4月14日。)中国就业不足、社会不稳定的根源,除了历史上的发展个体私营经济不够以外,最重要的原因是政府各部门的审批和收费。导致社会不稳定、危害国家安危的,将是这些制造“工作”的政府各有关部门。如果不予坚决改革,就业不能扩大、人民不能安居乐业,国家将会葬送这些部门的审批、许可和收费之中。而且人民不仅因得不到较为充分就业对社会不满,也会对因政府各部门审批收费形成的腐败强烈不满。

  为了加强“管理”,政府的部门和机构越来越多,政府吃皇粮的也越来越多,人民负担的用于社会管理的成本越来越高,但是效率也越来越低。门难进、脸难看、事难办的现象到处可见。一个企业注册,办完各种手续,少则需要两三个月,多可达半年甚至八、九个月;一个投资项目,从报请到批准开工,需要一年,甚至几年的时间,要跑几十个部门,去几百甚至上千次机关,盖100多个到200多个章。投资和企业在这期间,需要支付的直接成本和机会成本都很高。某种程度上,如果政府的这些有关的体制不改革,而且还越来越强化,政府实际已经成了阻碍经济正常发展的障碍。

  因此,要考虑政府体制的改革,职能的转变,将行政命令型的政府、将审批收费型的政府,转变为公共服务和公共管理型的政府。减少政府的机构、精简政府吃皇粮的人员,让人民纳税负担一个合理规模的政府,不要再在税外巧立各种名目进行审批、许可和收费的规定,以此来收费和谋取政府、政府各部门、各部门中小机构、个人的利益。

  政府是干什么的?是搞生产建设的吗,还是进行公共服务和公共管理的。取向不同,其结构和功能也是不一样的。虽然中央指出,执政的第一要务是发展经济,但是不能由党和政府直接去发展经济,而是由党和政府以战略、方针、法律、法规、政策等方式,引导投资者、企业、劳动者去创业、投资、经营,推进经济的发展。政府如果是一个生产建设型的政府,它将会包办一切,它会自己去办企业,它会去干预银行,它会轻视居民就业、社会保障、生态环境、教育、卫生、社会治安等等这些与人民生活息息相关的问题。它就不是一个为民的政府,而是一个以生产建设为主要目的政府。比如,它可以修筑几条路,修一些大广场,搞几个大企业,把城市搞得很漂亮,但是,劳动者上哪里去就业呢?因此,公共服务和公共管理型的政府,实际本质上是为民的政府。

  二、县和县以下政权体制改革

  进行县和县以下政权体制的改革,减少机构、精简人员,主要目的是减轻县和县以下企业和农民的税费负担。县和县以下的政治体制存在着许多问题。主要是:吃皇粮的规模太大,政治成本太高, 农民和企业的供养负担太重;企业和农民负担越重,经济发展中的纳税费源越少,企业和农民的负担越重,形成供养负担与经济发展难的恶性循环;由于机构过多,行政效率越来越低,部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规寻租行为越来越严重。负债也越来越重,估计全国平均村一级平均可能欠债50万元,乡一级可能欠债500万元,县一级平均可能欠债1.5亿左右,这样村级欠债3700亿,乡级欠债2150亿,县级欠债4100亿左右,全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿左右,如果任其机构人员膨胀下去,农民和企业负担不了,只能借债度日,日积月累,将会发生村乡县大规模的债务危机。

  随着城市化趋势,可能未来30年后,只有20%左右的人口在农村生活,是继续膨胀以村乡县农业特点的政治体制,还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制?这是我们在考虑政治体制改革,设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。你强化村、乡政权,可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民向城市转移,在一个过渡时期,可能较多的老人妇女儿童,再过一个时期,农业和乡村人口可能会大规模减少,所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天,将村乡县政权搞得规模过大,明天随着城市化就是分流、改革、精简的沉重负担。从中国古代和建国以前的近代史来看,没有乡一级政权,县一级政权的规模也很小;从世界各国的政权构架来看,大多数国家也没有乡这一级政权。加上县和县以下目前政权体制的诸多问题,考虑未来的城市化趋势,我们不得不问,有必要设一个乡一级政权吗,有必要将县一级政权规模搞得很大吗?也许有人提出,如果没有乡一级政权,基层社会会如何如何。但是,国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢,中国古代政权是样管理他们的基层的呢?政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担,是不是需要考虑这种政权体制的成本?

  村乡县级政治体制的膨胀,来自于中国“政治体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则,于是上面多个委办、多个处室,下面一堆机构、一群官员、一堆冗员,县里麻雀虽小、五脏俱全,乡里六办七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一个五、六万人的农牧业县,基本上没有多少工商业,但是,各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等,一应俱全,应有尽有。上下对口,下面可以以对口的机构去上面要经费,上面可以到下面对口的机构去下乡,有接待的人,有向上跑项目、跑钱、跑审批的人,上下都受益,就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。

  常常听到这样的例子,即某一个行业,或者某一个地区,发生了一些问题,报告给上级领导,并认为如要解决问题就要加强管理,而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一工作,加强某一方面的管理,就要组织落实,就要设立新的部门和机构,或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多,动则是科级、处级、局级、部级,于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是,加强管理,如果没有组织落实,用其他的办法是不是也可以达到目的。比如,不增加吃皇粮人员和官员职数,不设郑州“馒头办”之类的机构,而是通过加强教育、法制,建立游戏规则,发挥市场的调节作用,形成民间自治自律性的组织等途径,实现社会的管理和秩序。

  而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求,使得一个几万人的西部县,使得乡镇,也要五大班子俱全,同级干部职数越设越多。

  村一级组织,一定要自治,把农民负担的村委人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简,不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消,是改良,还是撤并成镇后派驻镇公所,需要深入进行研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看,从未来中国城市化趋势和不改给发展带来的危机看,乡镇一级政府没有必要设置,应当在撤并的基础上有精干的派出机构即可。并且要限制派出机构的规模。

  从国外许多国家的政权分级来看,实行的是三级政权体制。目前,我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制,即中央、省、县分层,还是保留五级分层体制而不改革,还是进行一定的改革。(注释:贾康:“县乡财政如何走出困境”,《决策咨询》2002年第4期。)这是不同的思路。我们认为,就长远来看,如果文化素质提高、法制观念增强,公民民间组织发育和完善,政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制,已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮,如不坚决改革,将危及到政权的稳固。但是,不可能一步改革到位到三级政权体制。



现在的争论是取消地级政权,还是取消乡级政权?对此需要进行比较研究,拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案,比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为,应当将目前的五级政权体制,在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制,取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并,对镇派出镇公所。

  县和县以下政治体制的设置,一定要社会事务与行政成本进行计算,纳税税源与企业及农民负担进行权衡,行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高,并且限制了经济发展,即使管得很细或者很好,从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制,从长期看,对经济发展无疑是有害的。

  关键的是,怎样消肿,需要有多种方案进行比较和衡量,尽量选择市场经济的办法,鼓励人们去创业,去自我就业,国家可能要有一定的政策,付出一定的养老医疗保障等代价,还需要与人员分流、债务处理相联系,并与土地制度改革挂钩,使村乡县政治体制顺利消肿。

  在方案的设计上,要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后,对于乡村社会的管理,比如防止村霸和黑体恶势力出现,维护乡村的社会治安,一些修路、打井、清洁公益事业等等,需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

  三、中央和地方各级政权收入与事权相统一的财税体制改革

  需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排,设计一种既保证中央政治集中的需要,又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制,并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围,各尽其责;并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。中央和地方的财政税收和事权体制,既是一个经济问题,也是一个政治体制问题。一是如果税制的设置上,中央财政所占的比重很低,中央政治上的集中度就没有财力的保证,缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、大的全国性的工程等等就不能正常进行。而中央向地方借款,中央的权威就会受到威胁。1994年的税制改革基本上改变了中央财政比例过低、中央财政向地方财政借钱的局面。但是,也带来一些问题:1、按现在的分税制,中央财政集中过多,省里财政基本满意,地级财政过得去,县级财政很困难,乡级财政基本上依靠向农民收费度日;2、中央经常出台增加工资政策,许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用,但是在财力的划分上没有以钱定事;3、中央和省级财政依靠税收,地级以下财政依靠收费维持,使得农民和企业交了税以后,还要承担很多的费,以养活基层政权,从而抑制了投资和企业的扩大,中小企业很难存活,就业问题日益突出。4、较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目,一级一级上收,而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业,都一级一级下放。由于下一级官员是由上一级任命的,这种利益的上收和负担的下移,明知很不合理,但是有着下级对上级无法抗拒的制度力量在推动。二是由于税收结构上以企业项下征税为主,而销售环节的消费税和个人所得税为副,特别是卷烟等消费税也在企业项下征收,各地重复建设、市场封锁、地方保护等等问题久治不愈;并且由于主要在企业项下征税,一些需求弹性小的产品,税收无法通过价格转移,从而抑制了这类产品的投资。特别是在经济萧条时期,由于企业项下税收过多,而投资又不能抵扣税收,产品全面过剩,税收不能应价转移,企业的税负更加沉重,更使企业的投资积极性受到影响。三是国税和地税两套税收系统,在企业重复收税,并且200万税收人员收了1万多亿税收,收税的成本很大,税收效率太低。200万人如果每年全国平均每人按照4万元的工资、保障、奖金、办公、办公设施等费用计算,仅税务系统就可能要开支800亿税收。

  改革中央和地方财政税收和事权体制的目的是:1、保证中央在社会和体制转型期间的集权和权威;2、中央有足够的经费满足缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、全国型的工程建设等需要;3、满足各级政权体制的公共服务和公共管理需要,特别是教育、卫生、社会保障、城市建设等需要;4、税收结构要有助于克服局部的市场封锁和地方保护主义,形成全国性统一的大市场;5、形成鼓励投资的税收体制。因此,需要研究和设计以下问题和体制。

  一是合理改革中央和地方(包括地方各级财政税收)的财税体制。要设计一种既能保证中央财政比例,又要考虑地方,特别是基层财力需要的分税体制。加大地方对一些地方税种的增税和免税权力,允许地方政府为了吸引投资而实行自己财政范围内的退税政策。

  二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围,界定清楚各级应负的事权责任,在此基础上核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例和规模。如国防安全、社会治安、科技、教育、卫生、社会保障、城市建设、公益性公路建设等等,哪些应当由哪一级政府承担,都应当责任明确、落实到级;否则,有人收钱,但无人管事。许多人民群众急需解决的事务,在政府各级中互相推逶。或者上级将税收走了,要办的事全部下推给下一级财政,下一级政权没有税收保证的财力,只好向企业和农民增加收费,导致政府与企业和农民的关系越来越紧张。

  三是要进行税收结构的设计和改革,加大销售环节消费税的征收,加大个人和企业所得税的征收,使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展,还要重视市场发育和发展,克服地方保护主义,自觉融入全国统一的大市场中;并且使税收结构能刺激投资,鼓励人们创业,促进中小企业发展,改变我国投资不足、就业困难的局面。

  四是中央和地方财税和事权体制改革要做到四个结合:1、与政权机构和人员的精简,特别是县和县以下政治体制改革相结合。要将养人的钱,逐步地转向为民办事上来。 2、与政权单位后勤社会化改革、事业单位企业化经营和企业化改革结合起来。一些半公共性的产品,如非义务教育、医疗卫生等等,可以实行差额补贴、自收自己支等方式,一些可以改变为企业产品的,如实用型的研究所,幼儿园,民办的非义务教育,或者家长要求较高的义务阶段教育,都可企业化经营,与财政脱钩。3、要与机构人员精简、社会化和企业化改革的成本和收益结合起来考虑,既要考虑改革可能在一定时期要支付的成本,又要分析改革给财政带来的收益,从而安排改革的力度、过程和目标。4、与制定和实施《国家政权和事业人民供养法》结合起来,使财政支出科学化、公开化、民主化。以科学的指标和法律法规核定各级的财政需要,依法编制预算,依法支出,依法对财政预算进行监督。

  四、改革党对国有企业的领导方式

  目前,国有和国有控股资产占到整个社会经营性资产的70%左右,2002年底已经达到近11万亿规模。党的十五大确立了国有经济布局战略性调整和国有企业资产多元化的改革方针,党的十六大又提出建立管人、管事和管资产相统一,以及中央和地方两级分别履行出资人职责的国有资产管理新体制。但是,从目前党对国有企业的领导来看,我们还没有找到一种最佳的方式。

  存在的问题是:企业内部党的领导系统和企业经营组织形成相分离的板块状况,使企业的内部治理结构复杂化;党的在企业的政治领导不能通过企业的经济功能来实现,成为与企业工作相分离的党的工作,而这种工作又相应地加大了企业的非经济组织和功能运作的非经济成本;党的系统和企业经营系统之间相互形成内耗,磨擦成本较大;党来任命企业中层干部,董事长和总经理要领导中层干部来经营企业,党要对企业的重大事项进行干预和决策,但是干预和决策的责任按照公司法要由董事长来负责。诸如此类,都是影响国有企业发展和竞争力的重要问题。因此,需要认真研究党对国有和国有控股企业的领导方式。

  改革的原则是:党的领导方式要合乎现代企业组织形式和公司法,党的领导组织融入现代企业制度之中,以现代公司治理结构的方式体现出来;党的领导和工作,要以增强企业竞争力为目标,尽量降低运作成本;用党的领导组织融入现代企业治理结构的办法,根绝党的系统和工作与企业经营系统和工作的磨擦和内耗;党的领导组织和领导方式要适应企业经营的规则和要求,要考虑市场竞争的需要,不能不考虑经济成本,不能不考虑因非经济成本过大而在市场上可能被非经济成本较小的民营企业、三资企业和外资企业挤垮及最后破产的危险。

  五、从政治体制改革、社会稳定和经济发展角度调整和改革土地制度

  城乡土地制度,既是经济体制的一部分,也是政治体制的一部分。1、从基本的政治经济制度上讲,土地制度涉及到土地资产的所有和财产保护问题,因此,土地所有和分配方式,几乎是一个国家宪法必及的重要内容。2、乡村土地的所有和使用制度,实际是乡村政治体制模式的一个基础或者重要因素。如土地农业集体所有,就是人民公社制度的基础;而土地集体所有、农户承包,就是目前摊费入亩、向农民收费、村乡县政治体制生存和膨胀的重要原因。只有改革土地制度,才能釜底抽薪,根绝摊费入亩的来源。3、土地是私有,还是公有?公有是不是要分国有和集体所有两种?公有形式下,耕地和住宅用地等等,使用年期制度怎样设计?都涉及一个国家的财产及其保护制度,这是一个社会政治制度的经济基础之基础。

  对中国目前的土地制度进行简单的总结:可概括为国家和集体两种所有,国家拥有高度集中分配土地资源的权力,国家规定和管制城乡土地的用途,建设用地绝大部分只能用国有土地,集体不可购买国有土地,国家强制征用集体土地。这种土地制度带来许多问题。一是集体土地所有权的虚无性衍生出土地实际村长所有、以亩计费使农民负担沉重、承包期短使土地无法向规模化农场集中;二是集体土地被强制征用为国有土地的不平等性及其衍生出对农民补偿太少、形成越来越多的无耕地无就业无保障的三无农民;三是政府的土地管制过度和管制失效并存,不应该管的管了不少,应该管的没有管好;四是土地使用年期较短,使土地使用者在使用权终止时,有巨大的财产归属的不确定性风险,特别是地上附着资产有充公的危险;五是土地所有和管制制度,阻碍着农村剩余劳动力向城市顺利转移,不适应以市场机制为基础有效和合理地配置土地资源;六是在一些由私人和法人使用,但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域,或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时,往往发生“公地的悲剧”。

  合理配置土地资源和提高土地利用率,是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看,土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式:一种是公共所有、政府集中分配;另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源,经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看,极端公共所有、政府高度集中分配的模式,不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理,不适应于市场经济对资源分配的要求,土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

  因此,中国土地制度改革的框架性安排为:土地的两种公有制并轨,国家拥有所有土地的终极所有权,分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力,实行较长的使用年期财产权制度,农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩,发挥市场配置土地资源的基础性作用,政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

  土地制度的改革除了形成有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和和西部大开发、适应于市场经济总体制的功能外,还包括:1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度,将农民承包的土地作为保障财产基础,使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束,使衰败的农村,其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地,抑制城镇土地受让和购买后不用或利用率不高而浪费的现象。3、有利于防止政府土地管理中的腐败,降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正,并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源;同时,让利于民,减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。


来源:人民网 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16
 
从经济发展角度思考和设计政治改革(下)



中央党校研究室课题组


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建设促进经济发展的政治体制


  中国不仅要改革一些阻碍经济发展的政治体制,还要建设一些适应经济发展、市场经济体制的新的政治体制。从减轻农民和企业负担、抑制政府寻租设置和腐败、促进政府向民本和为民做实事转型,需要建设以下新的政治体制。

  一、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》



起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》,属于人民供养的各类机构和人员,需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序,将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是,如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制,一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张,大家都不想创业、不想受制于人,都想吃无风险的皇粮,都想有点权力用一用,再过几十年,我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会,老百姓和企业的负担就会越来越重,整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会,建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识,聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人,社会精英都想方设法往政权里挤,都去吃皇粮;剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人,都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人,在办公室里制定法律,要审批、要收费、要特别许可,来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力,而没有聪明才智的人去创业、投资、发明,这样的社会能发展吗?

  需要研究一个课题,就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定?是以各级政权的框架确定供养人员,还是根据别的因素确定供养人员。我们认为,首先,应当定义财政供养人员的范围,哪些属于人民应当供养的,哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业,这些应当由人民来供养,他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

  但是,供养人员规模的确定,必需考虑这样一些因素:一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移,因此,政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重,乡村中的任务越来越少。从趋势上讲,以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量,然而,农业社会人口的负担能力最弱,而工商业人口的负担能力较强。并且,农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少,而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而,需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置,不发达地区也有什么样的政权设置;也不应当城市中有什么样的政权设置,农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平,工资水平太高,吃皇粮人员的人数就应当减少。当然,还有一些扶贫、卫生教育需要,民族地区的特殊性,政权管辖的地理面积,中央给予的转移支付力度等等因素。但是,政权规模的设置,首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收,应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支,而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资,用来养人。

  据有关资料,中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27,如果按此计算,吃财政饭的人为4800万人。但是,实际是除了财政负担的吃皇粮人员外,还有村、乡、县各级不吃财政皇粮,而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村,4.3万个乡,2700个县,如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算,则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此,吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人,而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用,按每个人3万元计算,消耗2万亿国民收入,占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说,占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人,消耗了全国总的GDP的20%。

  中国建国和改革开放以来,机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多,改革一次,膨胀一次,处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果:机构越来越多,官员越来越多,吃皇粮的人越来越多,政权成本越来越高,政治效率却越来越低,人民和企业的负担越来越重,纳税的钱越来越不够用,都基本上用来吃了皇粮,而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住?就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此,应当根据研究的成果,制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》,将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来,形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模,严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

  同时,要有改革方案和办法,党政社团机关的后勤社会化、企业化,事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营,精简吃皇粮的机构和人员;制定各种法律、法规、政策,促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明,增加社会的财富,而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

  二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

  要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序,消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置,理顺各个部门法之间的冲突,使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲,法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约,这种契约能降低社会和经济关系析交易成本,提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看,法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变;从经济体制来看,法律和法规要适应市场经济的规则,并且要促进体制向市场经济转轨;从民主和利益最大化讲,法律和法规要满足最多数人的利益,其运行的成本要低,并且要讲求法律和法规运行的效率。

  就目前法律和法规的制定和实施来看,存在这样一些问题:一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征,许多部门通过立法的形式,随意设置审批、特别许可和收费等规定,将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为,部门的政策法规部门起草,交国务院法制局审,并与其他相关部门协商,再交人大审议,有从本部门退居人大的领导,也有本部门的人大代表,在人大中呼吁,于是代表们表决,委员长签字,便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且,法律一般都很原则,需要由部门制定实施细则,或者实施法规,这种法规不需要交人大审议,更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中,都想扩大自己的行政事务的管辖范围,都想扩大自己的审批权力。比如,涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等,它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是,一项涉地事宜,当事人就要跑许多个部门,使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩,而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以,法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制,使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性,这为随意解释法律和法规留下了余地,甚至有的法律和法规不可操作,并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大,一方面形成执法不严,法不责众;另一方面,通过各种关系可以从轻处理,或者法外处理,为执法腐败设置了条件。比如,有的部门的法规规定,修理家电的修理店,有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外,新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业,哪里来的一年以上的修理经验呢?那么请问,如果随着城市的扩大,新建一个小区的家电维修店,从哪里诞生出来呢?五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规,按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是,这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的,也有政府有关部门的开工和采矿许可,在关闭时,政府是否能强行关闭,是不是要赔偿。如不赔偿,有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

  立法程序和过程需要这样一些改革:1、法律和法规的形成,可以由政府部门提议,也可以由居民和企业动议,由立法机关召集,一定要有有关的各方人士参加,形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草,一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加,使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见,重大的法律和法规,应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约,可能法律和法规在公开民主制定过程中,否决了政府有关部门的审批和收费设置,并加大了政府部门的责任,这时,要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律,要与其他已经出台的法律进行协调,避免相互冲突;部门所出台的法规,也要由立法部门进行审议,一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便;二是防止部门趁制定法规之机,设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规,其中不适应市场经济体制的,法律之间相互冲突的,有不合理审批和收费的,甚至损害企业和自然人权利的等等,进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》,对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等,以法律的形式固定下来。

  三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

  要按照公共服务和公共管理的政权职能,重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向,用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级,主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上,甚至干部出数字,数字干部。由于将经济发展目标看得过重要,GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等,成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重,数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高,各地市的增长速度要比全省的速度高,各县的增长速度要比全地市的高,这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入,更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多,出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多,而低收入者不能得到正常保障,社会保障资金短缺,教育投入薄弱。三是借债搞GDP,或者借债搞政绩工程,这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市,曾经借钱由政府搞企业,后来由政府借钱搞城市建设,一些企业破产倒闭,一些城市建设是非收益性项目,后来的领导不仅要还本,还要付息,使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部,关键要从生产建设型的指标,转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样,地方两级党政工作,才有可能从可能造假到不造假上来,才有可能从做表面文章到干实事上来,才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来,才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

  实际上,衡量GDP政绩有它很大的缺陷:可能修路、修广场,上几个大项目(资本密集型的),借债搞工程,都可以在短期内将人均GDP拉上去,但是,长期的就业在哪里?失业率很高,失业和养老保障不了,就是GDP增长很快,这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此,需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系,以此衡量人民的父母官。

  这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手,还是考核集体领导班子?我们认为,主要还是要考核一把手。但是,从体制上讲,要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则,考核集体,就是成绩是集体的,但是出了问题也是集体的,谁都找不到。集体负责,在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革,这样责任清楚、矛盾减少,有问题拿一把手是问,才能使考核落到实处。二是考核党委,还是考核政府?我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样?保证工作做的怎样?而政府则要考核实的,考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此,党要改变执政方式,不能代替政府去行政。党在执政的过程中,以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核?我们认为,除了过去常规的考核办法外,要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主,加大人民对地县主要领导的评价和监督,使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样,主要领导才能为民办事。而如果说,仅仅由机关干部来评价,由各局局长来评价,则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益(甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动)的官员。

  现在,中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制,各个上级部门下达的目标太多,而各种目标之间相互冲突,甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核,或者是太繁杂,无法实行,或者是一些指标达不到,法不责众。新设立的指标体系要简单可行,易于操作,成本较低,要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标,而方式不妥,或者程序不合理;否则,即使有科学的指标体系,考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩,要讲干的怎样,而不论考核以外的因素,不论说的或者跑的如何。

  要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上,官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的,是党的,还是人民的,是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序,应当以法律的形式确定下来,使其法制化和民主化。越是县一级的政权,其政治活动越接近于基层百姓的利益;因此,越应当加大人民考核和评价的力度。

  党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来;纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上,可以放开县级党政主要领导的公推力度,实行差额选举,可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法,让代表们去评判,由代表们选举决定党政一把手的人选。另外,也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时,其工作主要是做给上面看的,精力放在跑上面上;而如果其政治命运由下面决定时,其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导,如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定,促使他们为人民老老实实工作,会使人民对中国××党更加信任和拥护。

  总之,如果以民为本为(失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等)内容考核地县两级主要领导,让人民来考核他们的政绩,并且考核与使用和责罚结合起来,才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事,把自己的政治前途与为民做事结合起来。



 起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》,属于人民供养的各类机构和人员,需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序,将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是,如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制,一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张,大家都不想创业、不想受制于人,都想吃无风险的皇粮,都想有点权力用一用,再过几十年,我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会,老百姓和企业的负担就会越来越重,整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会,建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识,聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人,社会精英都想方设法往政权里挤,都去吃皇粮;剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人,都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人,在办公室里制定法律,要审批、要收费、要特别许可,来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力,而没有聪明才智的人去创业、投资、发明,这样的社会能发展吗?

  需要研究一个课题,就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定?是以各级政权的框架确定供养人员,还是根据别的因素确定供养人员。我们认为,首先,应当定义财政供养人员的范围,哪些属于人民应当供养的,哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业,这些应当由人民来供养,他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

  但是,供养人员规模的确定,必需考虑这样一些因素:一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移,因此,政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重,乡村中的任务越来越少。从趋势上讲,以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量,然而,农业社会人口的负担能力最弱,而工商业人口的负担能力较强。并且,农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少,而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而,需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置,不发达地区也有什么样的政权设置;也不应当城市中有什么样的政权设置,农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平,工资水平太高,吃皇粮人员的人数就应当减少。当然,还有一些扶贫、卫生教育需要,民族地区的特殊性,政权管辖的地理面积,中央给予的转移支付力度等等因素。但是,政权规模的设置,首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收,应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支,而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资,用来养人。

  据有关资料,中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27,如果按此计算,吃财政饭的人为4800万人。但是,实际是除了财政负担的吃皇粮人员外,还有村、乡、县各级不吃财政皇粮,而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村,4.3万个乡,2700个县,如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算,则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此,吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人,而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用,按每个人3万元计算,消耗2万亿国民收入,占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说,占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人,消耗了全国总的GDP的20%。

  中国建国和改革开放以来,机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多,改革一次,膨胀一次,处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果:机构越来越多,官员越来越多,吃皇粮的人越来越多,政权成本越来越高,政治效率却越来越低,人民和企业的负担越来越重,纳税的钱越来越不够用,都基本上用来吃了皇粮,而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住?就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此,应当根据研究的成果,制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》,将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来,形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模,严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

  同时,要有改革方案和办法,党政社团机关的后勤社会化、企业化,事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营,精简吃皇粮的机构和人员;制定各种法律、法规、政策,促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明,增加社会的财富,而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

  二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

  要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序,消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置,理顺各个部门法之间的冲突,使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲,法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约,这种契约能降低社会和经济关系析交易成本,提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看,法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变;从经济体制来看,法律和法规要适应市场经济的规则,并且要促进体制向市场经济转轨;从民主和利益最大化讲,法律和法规要满足最多数人的利益,其运行的成本要低,并且要讲求法律和法规运行的效率。

  就目前法律和法规的制定和实施来看,存在这样一些问题:一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征,许多部门通过立法的形式,随意设置审批、特别许可和收费等规定,将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为,部门的政策法规部门起草,交国务院法制局审,并与其他相关部门协商,再交人大审议,有从本部门退居人大的领导,也有本部门的人大代表,在人大中呼吁,于是代表们表决,委员长签字,便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且,法律一般都很原则,需要由部门制定实施细则,或者实施法规,这种法规不需要交人大审议,更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中,都想扩大自己的行政事务的管辖范围,都想扩大自己的审批权力。比如,涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等,它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是,一项涉地事宜,当事人就要跑许多个部门,使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩,而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以,法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制,使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性,这为随意解释法律和法规留下了余地,甚至有的法律和法规不可操作,并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大,一方面形成执法不严,法不责众;另一方面,通过各种关系可以从轻处理,或者法外处理,为执法腐败设置了条件。比如,有的部门的法规规定,修理家电的修理店,有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外,新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业,哪里来的一年以上的修理经验呢?那么请问,如果随着城市的扩大,新建一个小区的家电维修店,从哪里诞生出来呢?五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规,按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是,这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的,也有政府有关部门的开工和采矿许可,在关闭时,政府是否能强行关闭,是不是要赔偿。如不赔偿,有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

  立法程序和过程需要这样一些改革:1、法律和法规的形成,可以由政府部门提议,也可以由居民和企业动议,由立法机关召集,一定要有有关的各方人士参加,形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草,一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加,使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见,重大的法律和法规,应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约,可能法律和法规在公开民主制定过程中,否决了政府有关部门的审批和收费设置,并加大了政府部门的责任,这时,要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律,要与其他已经出台的法律进行协调,避免相互冲突;部门所出台的法规,也要由立法部门进行审议,一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便;二是防止部门趁制定法规之机,设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规,其中不适应市场经济体制的,法律之间相互冲突的,有不合理审批和收费的,甚至损害企业和自然人权利的等等,进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》,对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等,以法律的形式固定下来。

  三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

  要按照公共服务和公共管理的政权职能,重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向,用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级,主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上,甚至干部出数字,数字干部。由于将经济发展目标看得过重要,GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等,成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重,数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高,各地市的增长速度要比全省的速度高,各县的增长速度要比全地市的高,这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入,更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多,出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多,而低收入者不能得到正常保障,社会保障资金短缺,教育投入薄弱。三是借债搞GDP,或者借债搞政绩工程,这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市,曾经借钱由政府搞企业,后来由政府借钱搞城市建设,一些企业破产倒闭,一些城市建设是非收益性项目,后来的领导不仅要还本,还要付息,使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部,关键要从生产建设型的指标,转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样,地方两级党政工作,才有可能从可能造假到不造假上来,才有可能从做表面文章到干实事上来,才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来,才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

  实际上,衡量GDP政绩有它很大的缺陷:可能修路、修广场,上几个大项目(资本密集型的),借债搞工程,都可以在短期内将人均GDP拉上去,但是,长期的就业在哪里?失业率很高,失业和养老保障不了,就是GDP增长很快,这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此,需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系,以此衡量人民的父母官。

  这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手,还是考核集体领导班子?我们认为,主要还是要考核一把手。但是,从体制上讲,要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则,考核集体,就是成绩是集体的,但是出了问题也是集体的,谁都找不到。集体负责,在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革,这样责任清楚、矛盾减少,有问题拿一把手是问,才能使考核落到实处。二是考核党委,还是考核政府?我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样?保证工作做的怎样?而政府则要考核实的,考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此,党要改变执政方式,不能代替政府去行政。党在执政的过程中,以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核?我们认为,除了过去常规的考核办法外,要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主,加大人民对地县主要领导的评价和监督,使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样,主要领导才能为民办事。而如果说,仅仅由机关干部来评价,由各局局长来评价,则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益(甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动)的官员。

  现在,中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制,各个上级部门下达的目标太多,而各种目标之间相互冲突,甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核,或者是太繁杂,无法实行,或者是一些指标达不到,法不责众。新设立的指标体系要简单可行,易于操作,成本较低,要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标,而方式不妥,或者程序不合理;否则,即使有科学的指标体系,考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩,要讲干的怎样,而不论考核以外的因素,不论说的或者跑的如何。

  要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上,官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的,是党的,还是人民的,是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序,应当以法律的形式确定下来,使其法制化和民主化。越是县一级的政权,其政治活动越接近于基层百姓的利益;因此,越应当加大人民考核和评价的力度。

  党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来;纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上,可以放开县级党政主要领导的公推力度,实行差额选举,可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法,让代表们去评判,由代表们选举决定党政一把手的人选。另外,也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时,其工作主要是做给上面看的,精力放在跑上面上;而如果其政治命运由下面决定时,其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导,如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定,促使他们为人民老老实实工作,会使人民对中国××党更加信任和拥护。

  总之,如果以民为本为(失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等)内容考核地县两级主要领导,让人民来考核他们的政绩,并且考核与使用和责罚结合起来,才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事,把自己的政治前途与为民做事结合起来。


来源:人民网 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16
 
长沙市长之怒也“简直是公务员的耻辱”

文章原标题:市长为何怒批“这简直是公务员的耻辱”?

李清


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  近日,长沙市召开了一次机关效能建设工作会,会前所有与会者被安排收看了一部专题片,内容是对部分职能部门工作作风的暗访记录,如某部门对一家企业的申报事项拖了两年,少数公务员上班时间泡电话或玩游戏等。市长谭仲池随后在会上怒批“机关病”,称“这简直是公务员的耻辱”,表示要对片中所揭露的“患病”公务员,坚决予以处分或者撤销职务。

  对受理的申报事项长期拖延不办,公务员在上班时间玩游戏等等,毫无疑问都是“机关病”的表现。患有“机关病”的职能部门和公务员,不但严重影响了机关效能建设,也阻碍着经济发展环境的优化,理应得到有关方面的“猛药诊治”。

  企业向职能部门进行事项申报,为什么会长达两年得不到结果?恐怕不仅是作风拖沓的问题。笔者猜想,可能有两个方面的原因。一是审批手续比较复杂,牵涉到较多的职能部门,要盖一个一个的公章,无法在短期内办理完毕。二是有关人员故意拖延不办,出于各种原因人为地给企业设置一些障碍。如果是第一种情况的话,当属行政审批制度不合理,公务员个人是无能为力的。如果是第二种情况的话,办事的公务员能够如此大胆,不怕对方向上级部门投诉,说明他的权力得不到有效制约,这无疑也是制度方面有所缺失。

  公务员上班时间泡电话或玩游戏,可谓是不少机关普遍存在的现象。事实上泡电话或玩游戏本身,并不是性质有多么恶劣的行为,主要是上班时间泡电话或玩游戏,会将该干正事的时间给冲掉。那么,何以会有公务员上班不干正事呢?原因仍然主要出在两个方面。一是机构臃肿冗员过多,一些公务员没什么正事可干,便靠泡电话、玩游戏来消磨时间。二是所在单位缺乏严格的管理,不干正事也没人制止或惩罚,为什么要一心一意干正事呢?很显然,要避免这一类现象在机关发生,上级领导应当负起主要的责任。

  不可否认,的确有一些公务员已“身染重疾”,危及到了政府部门的正常运转。但我们必须清醒地认识到,这些公务员身上的“机关病”,都是在机关里面工作才患上的。为数众多的公务员患“机关病”,且“病情”长期得不到好转,根子出在我们的体制、机制上,它绝不仅是公务员个人的耻辱。若看不到表象背后的深层次因素,只是拉出一些“病人”进行“治疗”,而不去对人事体制等“动手术”,给“无病”的公务员“打预防针”,“机关病”将永远得不到根除。


来源:人民网 来源时间:2006-06-11 本网站发布时间:2006-06-11
 
代表约见:闭会期间履职的一种方式



许士光


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代表约见,是闭会期间各级人大常委会在组织代表视察时开展的一项活动,是人大代表执行职务的一种方式,具有明显的监督作用。近几年,各级人大代表运用约见的形式对“一府两院”的工作进行监督逐渐多了起来,有效地促进了“一府两院”的工作。但是,在约见中有的环节不很规范,笔者想就这个问题与大家一起探讨。

  代表约见的法律依据。《代表法》第21条规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。”这个法律规定,我理解有以下四层意思:一是人大代表在参加同级人大常委会组织的视察活动中,对不满意的工作可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人,并提出建议、批评和意见。这里的“有关国家机关负责人”,是指人大及其常委会的监督对象“一府两院”及其组成部门的负责人。二是代表的视察活动是由本级人大常委会统一组织安排的,约见活动只限定在视察活动中有组织地提出,未经人大常委会批准,人大代表个人是不能随意提出约见的。三是被约见的有关国家机关负责人,应当听取人大代表在视察中提出的对各方面工作的建议、批评和意见。四是由人大及其常委会选举任命的“一府两院”及其组成部门的领导人员,因故不能到场接受代表约见时,可由他委托的其他负责人到场听取代表的建议、批评和意见。

  代表约见是代表履职的一种方式。闭会期间,各级人大代表参加本级人大常委会组织的视察,在视察活动中人大常委会组织部分代表对该市重点工程进行视察时,有的人大代表发现正在施工的东灶港港区改造工程存在诸多安全隐患。于是经市人大常委会批准,约见了市水利局局长,当面指出了工程的质量问题,并提出了消除安全隐患的建议,要求立即整改。市水利局高度重视、立即开展调查研究,制定整改方案,并对隐患一一作了整改,使这项投入近千万元的重点工程避免了“豆腐渣”工程,为国家和人民挽回了巨大损失。二是有利于促进议案和建议的落实。地方各级人大常委会对人代会期间代表提出的议案和建议的办理情况进行视察,特别是对重点议案和建议进行督查督办,是地方各级人大常委会经常开展的一项工作。在视察中发现问题,在约见中进行督办,使议案和建议在视察、督办中进一步提高办理质量,“代言人”提出的议案和建议就得到了落实。湖北谷城、新疆阿克苏等地的一些人大代表,通过约见政府部门有关负责人,使提出的议案和建议都较好地落到了实处,人大、代表、政府、群众都满意。三是有利于群众关注的热点问题的解决。地方各级人大总是把与人民群众生产生活息息相关的热点问题作为视察的重点,通过监督使存在的问题得到解决。浙江慈溪市许多群众对当地的社会治安形势不大满意,9位市人大代表在视察中向市人大常委会提出约见市公安局长的要求。约见会上,9位代表既肯定成绩,又直截了当地提出问题,表达人民群众对社会治安问题的态度和要求。约见会后,该市公安局立即召开党委会议作了专门研究,提出三条措施进行整改。两个月后向市人大常委会主任会议作了办理情况汇报,主任会议对市公安局落实代表约见活动提出的意见表示满意,当地群众也深切地感受到“社会治安形势有了很大好转”。

  代表约见需要注意的几个问题。代表约见是人大监督工作的组成部分,是一件严肃的事情,必须依法行使,并注意以下五个问题:一是应当在视察中有针对性地提出。要按照《代表法》第21条的规定,在本级人大常委会组织的视察中根据实际需要经批准后提出。代表约见是口头提出还是以书面的形式提出,法律没有规定,但笔者倾向于以书面的形式提出为好。鉴于人大常委会统一组织的调研、检查与视察同属人大经常性监督工作,笔者认为在调研、检查中如果有建议、批评和意见需要向“一府两院”反映,也可开展代表约见活动,这与法律规定并不矛盾。二是代表个人不能约见国家机关有关负责人。《代表法》之所以要设置“根据本级人大常委会的统一安排”这一规定,是为了防止有的人大代表为了某一个与自己利益有关的问题,或者涉及到个人及其亲友的利益而出现公权私用的倾向。同时,代表个人随意约见国家机关负责人,今天你约见,明天他约见,就有可能打乱国家机关正常的工作秩序。三是“一府两院”对代表约见活动中提出的建议应当认真办理。代表约见时提出的建议、批评和意见,与人代会期间代表提出的建议具有同等的法律地位,各级国家机关都要认真办理,但办理的程序可以简化、时间可以缩短,办理时间以不超过两个月为宜,并答复约见的代表。四是代表约见要提前作好准备。“约见”就是预约见面,其本身就含有“提前”的意思。地方人大常委会对代表提出的约见内容要认真把关,确定后要及时与“一府两院”相关部门联系,使其思想上有所准备,使约见活动有的放矢、顺利进行、达到预期目的。五是代表约见不能应付了事。被约见人态度要诚恳,答复要实事求是,办理要认真负责,不得敷衍塞责;是“约见”不是“接见”,不论被约见人职务多高、资格多老,都不能“居高临下”或“打官腔”,搞“接见式”的、不解决问题的约见:约见一经提出就具有法律效力,“一府两院”及其组成部门的负责人只有接受约见的义务,而没有拒绝约见的权力,否则就是违法。(作者单位:黄山市屯溪区人大常委会)

来源:摘自《厦门人大》 来源时间:2006-06-16 本网站发布时间:2006-06-16
 
邓代福:农民肩挑背磨何时了?



邓代福


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随着中央对三农的一惯扶持政策,大多数农民进一步奔向了小康,但仍有一部分还处于艰难生活中。



地处开县渠口镇、金峰乡的边沿的青橙(部分)、开云、上马几个村,经三峡移民搬迁后,因留守人员不多,开云、上马与平浪合并(现合并改为建阁楼村),但仍有近千人。该地区是柑桔、桃子、李子的主产区,一般家庭柑桔产量在几千斤,部分家庭多达几万斤,卖柑桔都需要几个月的时间。桃子、李子的产量一般家庭也有几千斤。全是靠他们肩挑背磨卖完的。由于三峡的即将建成,其支流角落仍将几村分割。几百人曾上街赶场必经的小河预计几十米水深被挡住,柑桔、桃子、李子卖不出去,失去一重要经济来源,面临生存危机。



如果不建三峡,已经习惯了肩挑背磨的他们还完全可以生存,因为他们祖祖辈辈都生活在这山上,他们早已学会勤劳。即使在冬天,过河时也会毫不犹豫地脱下鞋从寒冷刺骨的水中经过,农产品用肩挑背磨能变卖成钱。但是三峡建成在即,达到175米水位后,这些支流就会淹没至几十米深,去街上购买柴米油盐必经之路就被阻隔开来,绕道上街赶场恐怕也要老半天甚至更长时间了。何况要卖几千上万数斤的柑桔等农产品谈何容易!



关注农民工、扎实推进社会主义新农村建设是党中央的决策,请问地方官员:你们是否能将党中央的决策落到实处?你们看到农民的艰难困苦了吗?听到三农的心声了吗?



附:相关政策链接

1、中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 (2005年12月31日)



2、中央一号文件解读:我国将加快乡村基础设施建设



水、气、电、路等乡村基础设施与农民的生产生活息息相关。社会主义新农村建设要着力加强农民急需的生活基础设施建设。今年的中央一号文件明确要求,加快乡村基础设施建设。


文件指出,在巩固人畜饮水解困成果基础上,加快农村饮水安全工程建设,优先解决高氟、高砷、苦咸、污染水及血吸虫病区的饮水安全问题。有条件的地方,可发展集中式供水,提倡饮用水和其他生活用水分质供水。


同时,要加快农村能源建设步伐,在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术。从2006年起,大幅度增加农村沼气建设投资规模,有条件的地方,要加快普及户用沼气,支持养殖场建设大中型沼气。以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨。


文件强调,尽快完成农村电网改造的续建配套工程。加强小水电开发规划和管理,扩大小水电代燃料试点规模。


此外,要进一步加强农村公路建设,到“十一五”期末基本实现全国所有乡镇通油(水泥)路,东、中部地区所有具备条件的建制村通油(水泥)路,西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。按照建管并重的原则,逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。


记者从权威部门获悉,2006年,中央财政将加大对农业和农村基础设施建设的投入力度。



农村公路建设既可以使农牧民通过当地材料供应、劳动力投入等方式获得直接投入,又可以通过公路联通作用,促进城乡交流和沟通,使农民按照市场需求调整种植结构,生产运销对路的经济作物,从而增加收入。并且可以缩小城乡差距,吸引大批农村剩余人口向城镇转移,加快城镇化进程,带动沿线经济发展。通村公路建设,我省东部地区出现了许多以生产、加工农牧产品的专业村。去年海东地区仅农村公路建设带动农民平均增收达200元。此外,公路通行状况的改善,使我省具有不同特色旅游景区的旅客接待量有了大幅增加。



3、新农村建设资金的投入、渠道安排及基层申请情况



农业部副部长范小建:新农村建设是一个长期的、艰巨的历史任务,需要投入的资金也是巨大的。这几年中央对“三农”的投入力度在不断加大,从财政支农的角度来讲,2003年比2002年增加了240亿,2004年比2003年增加了480亿,2005年比2004年又增加了349亿,2006年比2005年又增长了422亿,总额已经达到3397亿,比2005年增长14.2%。我想,在工业反哺农业,城市带动乡村这个大背景下,这个趋势不会改变。


新农村建设的渠道,我想重点投入的资金是三个方面:


第一,提高综合生产能力方面,包括加强种子工程、大型商品粮基地、优质粮食产业工程、大型灌区节水改造、病险水库除险加固、小型农田水利设施建设、动物防疫体系建设等,2006年大约安排了120亿。


第二,改善农民生产生活条件方面。要集中力量办好水、电、气、路这四件事,计划安排农村安全饮水设施建设40亿,安排农村沼气25亿,安排农村公路建设国债和车购税是170亿,安排农村电力改造12亿。


第三,农村社会事业发展方面,准备安排农村义务教育“两免一补”、农村合作医疗等等,促进农村教育、卫生、文化事业的发展。


各个方面的建设投资都是由相关部门在管理,基层的同志可以通过县级有关部门逐级向上按程序申请。
温家宝强调:要扎实推进社会主义新农村建设


新华社北京3月5日电 国务院总理温家宝5日在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时强调,要扎实推进社会主义新农村建设。


温家宝指出,建设社会主义新农村,首先要发展现代农业,促进粮食生产稳定发展和农民持续增收。稳定、完善和强化对农业的扶持政策。今年中央财政用于“三农”的支出达到3397亿元,比上年增加422亿元。要切实保护耕地特别是基本农田,稳定粮食播种面积,不断提高粮食综合生产能力。继续调整农业结构,积极发展畜牧业,大力发展农村二、三产业特别是农产品加工业,壮大县域经济,推进农村劳动力向非农产业和城镇有序转移,多渠道增加农民收入。


温家宝说,建设社会主义新农村,必须加强农村基础设施建设。要下决心调整投资方向,把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。主要是加强以小型水利设施为重点的农田基本建设,加强防汛抗旱和减灾体系建设,加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设,加强教育、卫生、文化等农村公共事业建设。


温家宝强调,建设社会主义新农村,必须全面推进农村综合改革。今年在全国彻底取消农业税,标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此退出历史舞台,这是具有划时代意义的重大变革。农村税费改革不仅取消了原先336亿元的农业税赋,而且取消了700多亿元的“三提五统”和农村教育集资等,还取消了各种不合理收费,农民得到了很大的实惠。为保证基层政权正常运转和农村义务教育的需要,从今年起,国家财政将每年安排支出1030多亿元,其中中央财政转移支付每年将达到780多亿元,地方财政每年将安排支出250多亿元。全部取消农业税后,巩固和发展农村税费改革成果的任务仍然十分艰巨,关键是要全面推进农村综合改革,包括深化乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革。

来源:作者来函 来源时间:2006-06-18 本网站发布时间:2006-06-18
 
陈潭、张涛:质疑官民圆桌对话实验



陈潭 张涛


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[案例]

万盛试点“孝子河治理圆桌对话”
2006年3月22日,重庆市万盛区召开了一场名为“万盛区孝子河治理圆桌对话会”的讨论。

当地共有10位政府官员、11位非官方代表出席。对话议题的发起者是重庆社科院课题组、万盛区委宣传部。参会者中具有官方背景的代表来自区水行政管理部门及相关责任单位,他们被归为责任方。非官方代表,包括本地政协委员、居民、村民、志愿者,他们是相关利害方。主持人认为,这种官民对话形式是一种创新,因为它不是用行政手段推动官与民的交流。而这次对话隶属于世界银行赞助研究的“信息对接与圆桌对话会议制度研究课题”项目,旨在提供适用于中国西部的公共管理科学化、民主化的制度样本。

在课题组看来,万盛开展的圆桌对话实验,对于推动公共管理、促进政府科学决策有重大意义。

[透视]
圆桌对话会与公共决策的公民参与

政治议题中的“圆桌对话会”对于大多数人来说,可能还是一个新鲜的名词。圆桌对话会是现代民主政治发展的必然产物,也是政府决策科学化和民主化的客观要求。它是指公民本着理性、合作、建设性的态度,在法律许可的范围内通过正当的渠道积极参与社会公共事务管理。即在理性、平等和公正的基础上,让群众把自己的诉求充分表达出来,和职能部门充分沟通,并征求第三方的意见。它的核心在于平等,它是存在利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而采取的一种特殊的会议形式。它的突出特征是会场不设主次席位,参会各方在相互平等的前提下,坐下来进行对话和沟通,寻求解决问题的方案或达成相互谅解。这种会议形式充分体现了平等、理性、公开、公正的时代精神。

中国的圆桌对话会制度是经济民主化和政治文明化的必然产物,它的产生有其深厚的时代背景和社会背景:

第一,随着改革开放的进一步深化,整个社会结构发生了新的变化,利益群体大量涌现。行业意识、社团意识、阶层意识等都在觉醒之中,利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。公共事务决策要求遵循客观求实和信息完备的原则,要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时,决策者拥有完全的信息是不可能的,一方面因为决策本身的复杂性,另一方面因为决策者知识和能力的有限性。举行圆桌对话会,通过讨论,可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的决策不合理、群众意见大的矛盾,也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此,圆桌对话会是公共决策科学化和民主化的必然要求,也是公共政策维持公共性的民主路径。

第二,目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”运动,以管理主义理论为导向,以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念,旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加等诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构,但并非唯一的机构。在政府之外,应当由一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能,公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。圆桌对话会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为,是公共管理社会化的契约平台。

万盛实验的局限在哪里

圆桌对话会的试点对于推动公共管理,促进政府科学行政、法治行政有着重大的样本意义。它是相关各方进行必要的信息对接的有效平台。它有利于促进信息公开,减少暗箱操作;有利于下情上达、消弭社会矛盾;有利于理解沟通,求得各方的共同利益;有利于集思广益,增加管理部门决策的科学性。但是,决策制度的基本精神是以程序的公正保证结果的公正。如果在进行“官民圆桌对话”过程中没有做到程序的公正,那么结果的公正将无从谈起,因此,我们必须看到万盛的这次“官民圆桌对话”实验的局限性。

第一,透明度不高。圆桌对话会的关键和核心应该是公开透明的制度安排。圆桌对话会的公开,既要求对话会内容的公开,又要求对话会程序的公开,包括对话会之前的代表选拔与名单的公开、代表发言与论辩的公开、结果的公布与质询等等。这次圆桌对话会在公开方面存在突出的问题。这次圆桌对话会主持人“不知道这些代表都是经过了筛选”;“群众代表并不知道这是一场被设计的、实验性的圆桌对话”。

作为一场实验,应该把全过程按照规范的程序进行。群众代表应该是来自群众,倾听过大量群众的意见,才能参加对话会。参加的群众代表不能仅仅只代表他一个人,虽然他可能很理性、专业水平很高。而这次圆桌对话会参加的代表没有在会前与其他利益方进行交流,从而不能真正代表利益方的意见,存在着“信息隔离”的现象,存在着“民主做秀”的嫌疑。圆桌对话会的作用正在于其公开性。倘若对话会透明度太低、公开性不高,对话内容信息不充分,那么对话的科学性和民意基础将受到质疑,决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。

第二,公正性不足。对话的公正性,不仅要保证结果的公正性,更重要的是保证程序的公正性。本次圆桌对话会就存在重要利益相关者缺席。“整个对话显得温和而有序,这在很大程度上是因为污染企业未被列入责任方参会。”作为一场环保试点,没有污染企业到场,责任的确定,问题的解决将无从谈起。随着社会的发展,会出现利益分化和多元格局。可以说是群体的主体意识开始觉醒,他们会注重自己的群体利益,要求在决策过程中发出自己的声音。圆桌对话会是利益关联的多方之间为增进共同利益、解决矛盾冲突而展开的。如果存在重要利益相关者的缺席,那么对话的公正性将受到质疑。

第三,平等性缺位。利益方和责任方的谈判地位是否平等,主要体现在以下两个方面:其一,对话会是否能够保证双方发言的机会均等,这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二,双方是否都能够提出举行对话会的请求。按照利益相关性,三类机构可以要求举办对话会,一类是污染企业,一类是政府主管部门,还有一类就是NGO以及利益受损者。污染企业不会主动要求进行对话;而NGO以及利益受损者也很少有要求举办对话会的。但我们可以从另外的角度―――“集体行动的逻辑”来思考。一般认为,由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此,在很多情况下,即使收益远远大于成本,群众仍不会采取任何集体行动,因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益,此所谓“搭便车”问题,这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的,寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”,因此,单个的利益受害者没有足够的激励去提出举行对话会的请求。■

(作者单位:中南大学公共管理系)


来源:《决策》杂志 来源时间:2006-06-18 本网站发布时间:2006-06-18
 
湖南民调试验



朱玉宝


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2006年5月14日,星期天。上午十点半,记者来到湖南省统计局民意调查中心,中心一片忙碌:30多个调查员通过计算机辅助电话调查系统(简称CATI)进行入户调查,带有湖南腔的普通话此起彼伏;监控室内,督导刘杰戴着耳机对调查员进行实时监听。就是在这里,一份份通过CATI方式得出的民意调查结果被发布出来,在湖南乃至全国都产生了深远影响。

“早前对岳麓山门票涨价的民意调查、近期做的社会公众对湖南‘两会’关注度的调查、新农村建设中农民关注的主要问题调查以及春耕时节听民声等等,都引起了较大的反响,省政府对于我们的民调结果非常重视,并且在决策过程中起了一定的作用。”梁乃文,民盟湖南省委经济委员会委员、湖南省统计局民意调查中心主任告诉《决策》。此时,这个旨在“倾听民声、了解民意,做政府与群众沟通桥梁”的官办民意调查中心距离2004年12月16日挂牌还不到两年。

官办民调的初衷

2004年5月,湖南嘉禾强制拆迁事件闹得沸沸扬扬、满湘风雨。嘉禾强制拆迁事件所造成的影响引起了湖南官员的思考:好的出发点却办成了群众不满意的事,原因何在?

湖南省统计局局长马勇在接受《决策》采访时认为:“嘉禾事件当时从政府的角度来看,是一种发展县域经济、扩大招商引资的积极做法。政府在这个过程中,克服了很多阻力来推动这项工作,后来这项工作在实际操作过程出现了扰民、侵害民众利益的行为,最后中央和中纪委都来调查这件事,这引起了我们湖南各级干部反思。”

这一反思的结论就是,政府的公共决策不能完全从自身的利益出发,也要更多地关注公众的利益,而且要特别关注群众的呼声。马勇曾经留学美国哈佛和新加坡国立大学,他习惯用新公共管理理念来分析问题,“政府不仅要关心投入,更要关注产出和效果,而且要把最终的绩效作为衡量政府一切工作的标准,这样的工作就既满足了发展,又会使群众满意度不断提高,这种发展才是可持续的,否则的话,我们政府可能心里想着做好事,结果却是事情做完了,老百姓却不满意。”

但是,如何去科学、客观地收集民意?如何去真实、精确地反映民意?这些问题成为横在马勇及其部下面前的一个坎。

这需要成立一个专门的机构去收集民意,用当今发达国家收集社会主流民意最普遍的方式―――计算机辅助电话调查方法。嘉禾强制拆迁事件的形成很大一部分原因是当地政府官员并没有意识到这种做法能否让群众满意。如果在大的、涉及群众公共利益的决策形成之前,由一个相对独立于利益之外的机构来收集利益相关者的看法,对决策的科学化和民主化必将是一个大的推动,而且也有利于节约决策执行成本,提高决策执行效能。

与此同时,民调中心主任梁乃文还有一番思考:“通过建立一个民调机构,来倾听民众对政府及部门工作评价,辅助公共决策,进行社会预警,实施舆论沟通,缓解社会冲突,实现社会和谐。”

而党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》里所提出的“建立社会舆情汇集和分析机制,畅通社情民意反映渠道”的决策,对湖南省统计局民调中心的成立更是一个直接的推动。

马勇认为,统计局作为政府的一个信息服务部门,利益相对超脱一些,在这方面应该有所作为,有必要成立一个由湖南省统计局主导的官办民意调查中心。在做了前期的调研后,民调中心成立的工作就开始启动。

而当时的起步也相当艰难。马勇回忆起当时的情况,“我们这个启动非常有意思,开始只有两个人,由副局长吴星民牵头,带领梁乃文进行调研,我也插手这个调研,调研完了我们就成立筹备组,其后就开始正式启动,就这么搞起来的。”

湖南省政府给予了大力支持,“要机构马上给机构,要经费马上给经费,”梁乃文说:“我们在工作中没有遇到任何阻力!”

湖南省民意调查中心在2004年底成立,给中心揭牌的不是政府大员,而是中国传媒大学调查统计研究所所长、新闻传播学院教授柯惠新。

民意诉求影响政府决策

揭牌后的民意调查中心开展的民意调查并非顺风顺水。当年12月央行加息,民调中心就加息对城乡居民的影响进行了调查。但令民调中心始料不及的是,民众的拒访率高达16.67%,是民众的参与意识差还是对调查选题不感兴趣,原因何在?

“主要是民众对民意调查中心不了解,这有一个接受的过程。”民调中心副主任张新沙分析说,“其次还有一个问题就是,有些群众把我们的调查误当作商业调查,不配合的可能性就增大了。”

而据民调中心的统计数据显示,民调中心开展的前几个调查的拒访率大致在16.67%上下浮动,这是一个相当高的数据。

拒访率的大幅下降出现在岳麓山门票涨价的民意调查中。此次民调的结果与此后政府部门召开的听证会结果完全相反。民调结果显示,反对涨价之声占了六成还多。而在这次调查中,民众的拒访率只有2.6%,创下了中心成立以来拒访率最低的记录。

在分析这一现象形成的原因时,张新沙认为,“央行的加息和岳麓山门票涨价都关系到长沙以至湖南民众的切身利益,但我们做的加息调查是在加息之后,对政府的决策没有什么影响,而岳麓山门票涨价调查是在价还没有涨之前,民众认为他们有话可说,并且能够影响政府部门的决策。”

民众拒访率的高低给民调中心上了一课:只有与民众利益息息相关的调查,民众出于维护切身利益的考虑,才会接受调查,说出自己想说的话。梁乃文说:“民众真是相当可爱,民意诉求只有起作用,切实地影响了政府的决策,民众的意见才会倾泄而出,而我们就要成为这一通道的建设者。”

这一分析为中心日后的调查工作确定了方向:做与民众利益密切相关、对政府的决策起到一种参考和修正作用的民意调查。梁乃文告诉《决策》:“在四十多个已经做完或者正在做的民意调查中,关于‘三农’的调查就占了三分之一。此种做法似乎是赢取民心,实则是更好地为政府提供决策参考。

那么,在多大程度上,湖南省统计局民调中心的民调结果能被政府在决策时采纳?马勇在2005年初接受媒体采访时认为,除了一些政府部门委托的调查,一个多月以来所进行的几个调查活动都受到了省直部门的大力支持和欢迎,也引起了湖南省委、省政府的高度重视,当地媒体反应也普遍称好。他们相当惊讶,这也更加坚定了他们把民意调查做下去的信心和决心。

在梁乃文看来,作为一个政府部门的下属单位,他们并不接受民间的商业调查,主要是政府部门的委托调查和中心根据政府当前的任务所做的一些自主调查,这使得他们所做的每一项调查都受到政府的关注。省地方金融证券办委托民调中心做的“社会公众信用信息需求和意愿调查”,徐宪平副省长在调查分析报告上批示:“感谢民调中心所做的工作,这份调查报告对政府加快社会信用体系建设具有重要的参考作用。”

但这次马勇局长在接受《决策》采访时认为,对于民意调查结果,省政府和地方政府在采信程度上有所区别。地方政府可能只是把民调结果当成决策过程中的一种参考,而省政府则可能更为重视。这是一个很有意思的民意调查结果在使用时的分层现象。

完成于2006年4月5日的“新农村建设中农民关注的主要问题”的民意调查给这种分层现象作了注解。在调查之前,地方政府和省政府都以为搞项目是排在第一位的,但调查表明,有75.3%的被访者认为急需解决文化教育问题。“解决就学难和看病难等问题,这才是农民最关心的。”马勇说。

中心把民调的结果反馈给省政府,并在政府的常务会议上作了汇报,也把该信息反馈给地方政府。但对于地方政府来说,只有先把经济蛋糕做大才有精力或者能力解决这些问题,地方政府经济发展必须靠项目,所以地方政府只把此次民调的结果作为一个参考。“但我们发现省里面的一些领导人注意到了这些问题,在加大社会发展方面已经加大了一些措施。”

政府与民众沟通之桥

2005年元月某夜,民调中心的空调电缆被盗,民调中心无法工作。随后附近居民的举动让中心工作人员大为感动:居民自发组织起来,轮流给民意中心站岗放哨。

而在成立当年的12月31日,家住长沙北正街的杨云和谢映平两位70多岁的退休老人来到民调中心反映住房问题。民调中心在热情接待他们的同时,详细介绍了中心工作的特点和性质,并告诉他们按什么样的途径去反映问题。两位老人本是带着满腔愤怒而来,结果却满面笑容离开。“离开前他们表示要组织一些街道上的人来为我们免费打扫卫生和其他服务。”梁乃文告诉《决策》。

这其实是居民用朴实的行动表明对民意调查中心的支持和认同。梁乃文说:“我们首先是反映民意,要架起政府与民众之间沟通的桥梁,其次要实现老百姓对政府工作的评价。”没有民众的支持,桥梁当然架不起来,沟通就无从谈起。而民众的支持既可以从民调拒访率来衡量,也可以从公众现实的评价来衡量。民调中心附近居民自发的“放哨”就是来自公众现实的评价。

民众是朴素而现实的,当民意调查中心在湖南乃至全国声名鹊起之时,很多来自湖南省内外的求助信、上访信不断寄往民调中心。“湖南靖州有一个农民把信寄到我这儿,信封上的署名是‘湖南省民调中心首长收’,也有打电话过来的,他们把我们当成是可倾诉、可解决问题的对象。”梁乃文向记者展示了其中一部分信件,粗糙的字迹显示的是民众对民调中心的高度信任。

但作为一个桥梁,连通的是两头,仅有一头满意是不行的。省政府和领导们怎么看待民调中心的工作呢?“张春贤书记上任不久,就仔细阅读民调报告,给予中心工作以很高的评价。”在梁展示给记者来自高层的评论中,有中央政治局常委、政治局领导的批示,他们评价调查报告:内容丰富翔实,分析全面深刻,所提出的对策建议,具有较强的针对性和参考价值。

而省长周伯华则认为:“省统计局根据政府授权建立民意调查中心,利用计算机辅助电话调查系统开展民意调查,代表政府听取人民群众对政府工作和其他社会事务的意见,是一件很好的事情。”

对自身如此高的目标定位、民众的信任以及政府部门的厚望,使得民调中心在背负很大压力的同时,影响力也在日渐加大,各种民间的商业调查开始不断登门,但民调中心却不接受来自民间的商业调查。在梁乃文的印象中,曾经有一家上海的德资公司委托他们做一种产品的市场定位调查,报酬由40万加到60万,“但我们拒绝了。”

马勇在接受采访时认为:“我们首先要考虑民意,现在为政府所做的调查本身就相当多,还有很多项目根本就没有时间和人手去做,我们没有精力去搞商务调查。”

实际上,民调中心还有另一个考虑,作为政府的一个部门,没有权力用政府的调查资源和品牌资源来从事商业性的赢利活动,用来改善工作人员的个人福利。

马勇担心,如果从事商业性的民意调查,从实际操作考虑,现在的老百姓对既搞商业调查又搞政府调查的机构信任度不高,拒访率较高,往往影响工作,失去效率。“而且我们的调查本身也是宣传政府工作的一个过程。有的电话打到老百姓家去,哎呀,政府还关心我们这样的意见啊,现在政府真是好啊,这就让我感觉到这个品牌效应很重要,在中国,你不打品牌是不行的。”马勇如此总结。■


来源:《决策》杂志 来源时间:2006-06-18 本网站发布时间:2006-06-18
 
经常上这个网站,是我国少有的涉及政治话题而且能保持公平公正自由的网站。很喜欢。未来中国希望的种子将由这样的网站传播出去!!!!是中国公民都应支持!!!!
 
QUOTE(zl_wu @ 2006年06月19日 Monday, 08:59 AM)
经常上这个网站,是我国少有的涉及政治话题而且能保持公平公正自由的网站。很喜欢。未来中国希望的种子将由这样的网站传播出去!!!!是中国公民都应支持!!!!
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谢谢你,你肯定是不同凡俗的智者,未来中国希望的种子也靠你传播。
 
完成从"革命党思维"向"执政党思维"的转变



王长江


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本文语粹

  ◆我们看到,每遇到一些重大理论和实践问题而难以找到答案时,重新回到“姓社姓资”的诘问,仍是不少人的习惯性思维。

  ◆历史进程向我们展示,传统意义上的资本主义或以计划经济为惟一模式的所谓“科学社会主义”(与真正的科学社会主义不同)都已经难以在实践中立足。

  ◆在意识形态方面出现的除传统意义上的“左”和右之外的第三种状态,即两者交汇、你中有我、我中有你的兼容状态,我们既不能简单定义为“左”,也不能简单定义为右,毋宁说是汲取了双方特长之后的一种进步。

  ◆当前出现的所谓“资进社退”、“资攻社守”的格局,究其原因,就意识形态而言,僵化的思维模式是一个极其重要的因素。

  ◆在我国,邓小平迈出了解放思想的最为大胆的一步,这就是他关于市场既不姓社也不姓资、资本主义可以用、社会主义也可以用的精彩论断。我们应当理直气壮地沿着这一思维方向前进。

  当前,随着我国改革向前推进,一些深层次的问题逐步显现。我们究竟应该用什么样的思维方式来思考这些问题?我认为:思维方式的创新,应当作为创新的最为重要的内容之一。

  ■当前,我们的思维是否已经足够开放?

  经过20多年的改革,我们的思维是否已经足够开放?在我看来,尽管社会上人们的思想观念呈现出前所未有的多样化,但我们还是很难对这个问题作出足够肯定的回答。相反,我们看到,每遇到一些重大理论和实践问题而难以找到答案时,重新回到“姓社姓资”的诘问,仍是不少人的习惯性思维。不是说不能问姓社姓资,该问的时候必须问。但我们需要警惕的是隐藏其后的、曾经令我们付出惨痛历史代价的简单化和僵化的思维方式。比如,对于目前国际局势的判断,从“姓社姓资”的标准看,有人把它概括成是“资强社弱”、“资攻社守”的格局。用这样的思维方式看问题,我是不赞成的。

  我认为,就社会发展而言,人类的思考,始终都围绕解决社会发展的难题展开。当封建的生产关系阻碍社会生产力发展时,人们用自由主义作武器冲破了它,并相应建立了资本主义生产关系。但是,资本主义经济上自由放任,完全由市场这只“看不见的手”自我调节,又不可避免地导致了社会的无政府状态,使得资本主义危机不断,以致马克思得出了资本主义难以克服自身矛盾、最后必然灭亡的结论。怎样解决这个矛盾?除了改造所有制,一个重要的途径,就是由政府这只“看得见的手”出面,实行计划和宏观调控。实践表明,计划和宏观调控对缓解和克服无政府状态及导致无政府状态的资本主义固有矛盾是一副良药。鉴于此,执了政的××党创立了计划经济体制,而社会党则接受了凯恩斯主义的国家宏观调控学说。然而,计划经济的弊端随后开始暴露出来,其直接后果就是社会经济发展缺乏动力。于是,市场经济先天具有的那种活力重新引起了人们的关注。这使得20世纪七八十年代后,一轮对市场经济给予积极评价和利用的潮流再度兴起。这表现在社会主义国家,就是波澜壮阔的市场经济取向的改革;表现在西方国家,就是自由党人和保守党人倡导的新自由主义、新保守主义和社会党人倡导的“第三条道路”。

  这种世界性的进程说明,人类在推动社会经济发展过程中遇到的难题具有共同性和相似性。历史进程向我们展示,传统意义上的资本主义或以计划经济为惟一模式的所谓“科学社会主义”(与真正的科学社会主义不同)都已经难以在实践中立足。要使自己不至于在社会发展进程中被淘汰,两种对立的理论和意识形态都不能不从对方的理论和实践中吸收合理的内容,这就出现了某种相互交汇的过程。这种相互交汇,实际上是社会历史发展的一种必然现象。这样,在意识形态方面,就出现了除传统意义上的“左”和右之外的第三种状态,即两者交汇、你中有我、我中有你的兼容状态。对于这种状态,我们既不能简单定义为“左”,也不能简单定义为右,毋宁说是汲取了双方特长之后的一种进步。

  ■究竟该用什么样的思维方式来评价人类对社会发展难题的探索?

  究竟怎样看待和评价人类对这种世界范围的共同难题的探索?对此存在着两种截然不同的态度和思维方式:一种是对探索中出现的各种思想、观点简单进行阶级定性的思维,即把所有这些思想和观点都分成“资产阶级的”和“无产阶级的”或“资本主义的”和“社会主义的”两大类,进而把它作为判断这些思想、观点是“左”还是右、是正确还是谬误、是进步还是反动的标准。另一种是淡化意识形态的思维,即不给这些思想和观点定性,尤其不强调它们的阶级性(当然有时也往往是有意识地模糊这种阶级性)。在很长一个时期,××党持的是前一种态度,社会党和其他政党取后一种态度。后一种态度通常被我们看成是落后的思维方式,甚至是反动阶级维护旧观念、旧制度的一种手法。

  但是,事情的发展却戏剧性地转变了方向。以阶级定性来思考问题的方法并未战胜落后的用阶级调和来思考问题的方法,更没有把它消灭掉,而是一直处在此消彼长的状态。尤其是20世纪90年代以后,情况进一步逆转:用前一种思维方式来处理问题的××党,阵地不断收缩,而后者的阵地不断扩大,出现了所谓的“资进社退”、“资攻社守”的格局。谁之过?原因复杂。但是,就意识形态而言,无论从什么意义上说,僵化的思维模式都是一个极其重要的因素。

从历史上看,僵化的思维模式恰恰使许多党掉入了难以自拔的陷阱,以苏共为典型。执政的各国××党不是实事求是地对待上述新的发展,更不是把这种新的发展看作自己意识形态的生命力所在,而是一味维护自身意识形态的“纯洁性”。结果是,在事实上存在社会主义、资本主义两大阵营的时代背景下,几乎所有思维创新的成果统统被推到了对方一边,给自己留下的只是越来越狭小的理论空间。这种情况带给执政的××党的思维缺陷是致命的:它不是引导人们如何根据变化着的实践去发展理论,而是要求实践为印证理论的正确性服务,理论和实践的关系完全被颠倒了。各国××党就是在这种追求“纯而又纯”意识形态的过程中,转攻为守,越来越把活生生的马克思主义理论变成了共产主义的“原教旨主义”,失去了生命力。

  这种思维甚至传染成一种普遍性的、无论是社会主义国家的学者还是西方学者都不同程度地接受的思考问题的习惯。例如,人们习惯于把社会主义国家学习、借鉴非社会主义国家的某些体制或经验看成是这些国家和党的“蜕变”和“转型”,而鲜见有人把西方国家的改革说成是对资本主义制度的改变。

  解放思想的重大意义之一,就在于它使我们越来越深刻地意识到这一点,并且正在努力摆脱这种思维方式的束缚。在我国,解放思想最为大胆的一步是邓小平迈出的,这就是他关于市场既不姓社也不姓资、资本主义可以用、社会主义也可以用的精彩论断。大胆吸收借鉴人类文明一切优秀成果的思想,也是他老人家提出的。我们应当理直气壮地沿着这一新开辟的思维方向前进。否则,我们就很难避免由解放思想开始,却逐步变得僵化,于是不得不再强调解放思想,但过了一个时期重又陷入僵化的不良循环。

  强调这一点不是无的放矢。如果说,在经济领域,这方面的步子迈得还算大,那么在政治领域,我们依然任重而道远。在不少问题上我们还自觉不自觉地奉行着“左”和右、姓“社”姓“资”、非此即彼的思维模式。正是这种思维方式,屡屡使马克思主义政党陷入困境。不放弃这种思维模式,我们就永远无法改变“资攻我守”、“资进我退”的局面。

  ■我们是否已完全实现了从“革命党思维”向“执政党思维”的转变?

  上述思维方式之所以总是顽强地表现出来,说到底是因为我们还没有完全实现从“革命党思维”向“执政党思维”的转变。

  首先要声明,这里用“革命党”这个概念,取的是“革命”的本意,即毛泽东所说,革命是一个阶级推翻另外一个阶级的暴烈的行动。从领导革命斗争的党向执政党、从领导计划经济的党向领导社会主义市场经济的党转变,这是新的历史条件下我们党为自己确定的历史方位。从历史阶段看,我们党已经实现了这一转变。但是,如果全面地看,我们会发现,这个转变并不像想象的那么容易。它不但意味着体制机制上、活动方式上的创新,而且意味着在思想观念、思维模式等等方面,要有一系列根本性的创新。这个转变并未完成。

  “革命党思维”和“执政党思维”有着重大的区别。当一个政党处在夺取政权的革命党位置时,相对统治阶级来说它处于弱势。因此,很重要的一方面,是通过强调和统治阶级意识形态的对立,把受压制的大多数争取到自己身边。如此说来,在一个试图用革命手段夺取政权的政党那里,划清与执政党意识形态的界限是非常重要的。由于统治阶级是要被消灭的对象,所以,一切与统治阶级及其思想有联系的东西,都是需要批判和抛弃的,否则就有立场模糊、旗帜不鲜明之嫌。在这种思维取向下,即使是符合实际的共性,也往往会被极力淡化。在革命的年代里,这种思维处于强势地位自有它的合理性,阶级冲突本身就把不同意识形态的对立推到了极端。

  然而,对一个掌握了政权的执政党来说,情况就完全不同了。执政党担起了行使公共权力的责任,和政府有了共同的目标,即整合国家和社会,并推动其发展。首先,我们不能不承认,推动社会发展的力量不是一个,而是多个;不是一个单一的阶级,而是多元化的社会阶层。其次,无论是什么样的党执政,都有一个如何科学运用手中的权力、使自己得到大多数公众拥护的问题。这样一来,各种不同性质的执政党之间就有了相互学习借鉴的很大空间。仅仅这两条,就强烈地需要我们从狭隘的意识形态束缚中摆脱出来。

  考察历史,我们发现,在相当一段时间里,我们很大程度上是在用革命党的思维来思考执政党的问题。一方面,我们往往突出强调和其他思想、观念的本质区别,试图通过简单否定其他各种思潮来保持自身的纯洁性;另一方面,我们试图用纯而又纯的、划一的思想去统一人们的思想。

  当前,这种思维方式还在人们头脑当中广泛地存在。举几个显而易见的例子:当我们党提出扩大党的群众基础、吸收其他阶层中的优秀分子入党时,马上有人质问:这和社会民主党有什么区别?在他们眼里,如果不能和社会民主党划清界限,那无异于我们党蜕变成了社会民主党。当我们提出党是工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队时,又立即有人惊呼:这不和赫鲁晓夫的“全民党”是一回事吗?这里我们且不去理论是不是一回事,需要注意的倒是,这种提问题的方式本身表明一种心态:我们的理论是否脱离实际,在一些同志看来无关紧要。最紧要的是,我们必须和别的党、别的理论区别开来,以保持自己的“纯洁性”。由此可见,革命党的思维方式在我们党内是何等的根深蒂固。

  我们的理论需要创新,而要创新理论,首先必须改造我们的思维方式。这是全党全民当前一项十分迫切的任务。只有思维方式的创新,才能为我们探索新情况、解决新问题、推动中国特色社会主义的发展提供不竭的动力。(作者系中央党校党建教研部主任、教授)


来源:北京日报 来源时间:2006-06-19 本网站发布时间:2006-06-19
 
关于村民直选制度修订研究

中国―欧盟村务管理培训项目“村民自治的过去、现在和未来”征文三等奖

高小科 姜明法


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内容摘要:村委会选举是村民自治的基础工作,也是法律修订工作的重中之重。在各地制定的地方性法规中,绝大多数省级行政区专门制定了村委会选举办法,足见村委会选举的份量。选举前广泛深入的社会动员,以及大量的村民选举的信访案件,进一步加深了村民选举的社会影响。因此,加强对村的选举制度的修订研究,显得十分重要而迫切。中办发〔2002〕14号指出,在村委会选举中,要特别注意做好关键环节的选举工作,保证村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。本文围绕以上选举关键环节,从推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权5个方面,分析选举中存在的问题与现行法律规定的联系,提出我们的修订建议。

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》),是扩大农村基层民主,实行村民自治,保障亿万农民直接行使民主权利的一部重要法律。以这部法律重新修订并正式颁布为标志,结束了《村委会组织法》试行10年的历史,引领村民自治迈入全面推进的新阶段。近年来,在科学发展观的指导下,中央立足城乡统筹发展,实施以工促农、以城带乡的发展战略,出台了一系列支农助农政策,农业和农村工作面临着新的政策环境和制度安排。《村委会组织法》部分条款的滞后性,已不适应建设社会主义新农村的要求。同时,这部法律经过数年的实践,各地创造了许多新鲜经验,也出现大量的新情况、新问题。因此,《村委会组织法》的修订工作再次提上日程。

村委会选举是村民自治的基础工作,也是法律修订工作的重中之重。在各地制定的地方性法规中,绝大多数省级行政区专门制定了村委会选举办法,足见村委会选举的份量。选举前广泛深入的社会动员,以及大量的村民选举的信访案件,进一步加深了村民选举的社会影响。因此,加强对村的选举制度的修订研究,显得十分重要而迫切。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发〔2002〕14号)指出,在村委会选举中,要特别注意做好关键环节的选举工作,保证村民的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权。本文围绕以上选举关键环节,从推选权、选举权、提名权、投票权、罢免权5个方面,分析选举中存在的问题与现行法律规定的联系,提出我们的修订建议。

一、关于推选权

《村委会组织法》规定,村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生。这一法律规定揭示了村民选举委员会的产生形式(村民会议、村民小组)和产生方式(推选)。单从法律规定看,似乎一目了然,照章执行就是了。但选举是一个十分复杂的演进过程,既有客观因素的约束,也有主观因素的推动。从村民选举委员会的产生形式看,有村民会议和村民小组两种形式。村民会议召集难是村民自治中一个带有普遍性的问题。少数地方怕麻烦、图省事,也不愿主动召开村民会议。这样,村民小组同样作为法律规定的产生形式,甚至成为村民选举委员会产生的首选形式。当然,采取村民小组的产生形式合乎法律规定,只是与村民会议相比,后者更具有直接、透明的优势,更能体现公开、公平、公正的原则。从村民选举委员会的产生方式看,推选就是推举选拔。所谓推举,就是征求群众的意见,是民意表达行为。所谓选拔,就是综合多数人的意见确定目标对象,是一种民主基础上的组织行为。在推选方式下,由于无记名投票不是必需的,且带有自上而下的行政行为色彩,村民选举委员会推选中发生这样那样的问题,就不难理解了。

随着村委会选举法律法规的逐步完善,各类选举主体法制意识不断增强,选举活动的规范化水平显著提高,村民反映违法选举的申诉明显减少。但是,在当前呈下降趋势的信访量中,反映违法推选村民选举委员会的信访案件反而呈现上升势头。信访总量中,1/3左右的信访案件涉及村民选举委员会方面的问题。主要表现在以下几个方面:一是以村组干部会议代替村民会议或村民小组会议。有的是村组干部会议拟定并通过村选委会成员人选名单,再由村民小组长召集本组村民传达村组干部会议决定,村选委会正式成立;有的是村级组织代每个村民小组填报一份推选名单;二是以村民小组的名义组织推选。有的是村民小组长根据授意,以村民小组的名义召集本组部分村民参加推选;有的是村民小组采取流动票箱入户接受投票,私自代人填写选票,不公开计票;三是个别地方有指定村民选举委员会成员现象,指定对象包括现任村“两委”成员,吸收个别村民小组长或村民等等。推选村选委会存在的这些问题,对选举过程的影响是客观存在的。如一些竞选失利的候选人反映,村选委会在选民登记、办理委托投票时带有倾向性,候选人之间存在政策透明度不同、信息不对称等,从而使得到村选委会支持的候选人取得差别优势,竞争显失公平。各级选举指导机构对接待、处理村选委会推选中的违法问题,感到十分棘手。一是村民反映此类问题时,往往是选举正在进行,或是选举已经结束,有的要求重新选举,有的要求重新推选村选委会而否定已经进行的选举;二是选举时限的约束。村委会换届选举多安排在春节前后的一段时间内进行,期限一般不超过6个月。这其中还包括届满审计和春节长假,时间安排不紧凑,就可能完不成选举任务;三是选举成本的顾虑。按照选举流程,启动选举程序后,大概需要一个月时间。选举组织人员、工作人员要做大量的选务工作,村民必须参加2-3次选举会议,需要投入大量的精力和部分财力。而现行法律规定,村民委员会的选举经费由本村负担,乡镇财政只对经济困难的村给予适当补助。这对并不富裕的农村是笔不小的开支。况且,重新选举一般不会立即安排进行,与一个地区选举规定时限产生冲突。

面对推选式发生的问题及其纠错窘境,创新推选方式是现实的应对之策。一些地方不拘泥于推选方式,采取召开村民会议或村民小组会议的形式,无记名投票选举村民选举委员会成员。村民会议或村民小组会议多由户代表参加,不办理委托投票,不设流动票箱,获得提名票相对多数的人,依得票多少的顺序进入村民选举委员会。当然,由推选式到选举式的转变,对党支部领导班子成员进入村民选举委员会提出了更高的要求,对选举组织工作带来了新的增量。尽管如此,选举式的优势是显而易见的。一是产生方式格式化。不需要考虑村民会议如何推选,村民小组如何推选,采取票决制就行了;二是操作规定的明晰化。推选方式在某些人选问题上容易受约定的束缚,遮遮掩掩,或明或暗。选举式就需要开会,开会就有人员、人数的要求,人员到场了,问题就接近解决了;三是选举活动规范化。选举活动透明了、规范了,便于及时发现问题,及时纠错,不致于道听途说,秋后算账。从目前采用选举式的地区来看,群众比较满意,村民选举委员会发挥作用比较好。这是选举式优于推选式的有力佐证。

二、关于选举权

《村委会组织法》对选民资格做了如下规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据这一规定,在村委会选举中,一个村民是否具有选民资格,即是否成为选民,一般理解为是否同时具备以下三个条件:(一)年龄条件。必须年满十八周岁。计算选民年龄的时间,以本村选举日为准;村民出生日期以身份证为准;年满18周岁但未办理身份证的,以户口本为准。(二)属地条件。必须是本村村民。凡农业户口并居住在本村的村民都是本村村民。《村委会组织法》明确规定:“村委会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”,“选举村委会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。”因此,只有本村村民才在村委会选举中具有选举权。(三)政治条件。即未被剥夺选举权和被选举权。确认是否被法律剥夺政治权利,应以司法机关的法律判决文书为准;同时,对因各种严重刑事犯罪、经济犯罪而被羁押,正在受侦察、起诉、审判的人,经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利。

随着户籍制度改革、城镇化进程和人口流动的加快,在选民登记工作中出现了许多新情况、新问题,如离退休的国家职工和下岗职工回原籍居住、农转非、挂靠户口以及户在人不在、人在户不在等情况。如何认定这些人员的选民资格,《河南省实施<村委会组织法>办法》第十二条规定:“户籍不在本村,但在本村居住一年以上且尽村民义务的,经户籍所在地村民委员会出具未在户籍所在地参加选民登记的证明,可以有选举权和被选举权;户籍不在本村,具有大专以上学历或者中级以上专业技术职称以及其他优秀人才,自愿到该村工作和生活并竞选村民委员会成员的,经村民选举委员会讨论同意,可以有选举权和被选举权,不受在本村居住一年以上且尽村民义务的限制。”这一规定为界定部分特殊身份的选民和吸引优秀人才参加村委会选举提供了法律依据。

尽管法律规定使认定选民资格有所遵循,选民资格争议中的一些新情况仍让选举指导机构始料不及。近年来,户籍制度改革明显加快,城乡居民身份转换相对宽松,选民资格认定的难度越来越大。如郑州市金水区东风路办事处白庙村、洛阳市洛龙区白马寺镇十里铺村等,相当部分村民具有本村户籍,却不能参加选举。白庙村有10个村民组,第五届村委会选举时实有人口2284人,选民1519人,其中包括2003年9月该村回迁占地招工人员988人(属于非农业户口)。这批回迁招工人员因未被认定为本届选民多次集体上访。该村村民选举委员会认为,如果把这批人员认定为选民,不仅人数多于既有选民,而且一旦认定为选民,即视为本村村民,有权共同享有本村集体资产和分配村民福利。双方各持己见,选举推迟两月之久。最后,经区、办事处调解,以该批回迁占地招工人员放弃本届选民资格达成谅解,争议有待日后解决。

上海是一个国际化都市,城市化水平和人口流动频率高于内地。目前上海市农村居民的构成十分复杂。从户口所在地与居住地的关系来看,上海农村要求参加选举的“村民”有以下六种类型:(1)户口在本村、居住在本村的村民;(2)户口在本村、不居住在本村的村民;(3)户口(属于非农业户口)在本村、居住在本村的原村民;(4)户口不在本村、居住在本村的原本村村民;(5)户口不在本村,居住在本村的本村村民的配偶;(6)户口不在本村,不居住在本村,但可以参加本村集体资产分配的原本村村民。根据《村委会组织法》和《上海市村民委员会选举办法》,只能明确上述第一、第四、第五种“村民”可以参加选举,对其他类型的“村民”的选民资格难以界定。基层在界定选举资格时遇到了许多问题,以致部分村在选举中发生了争议。①

针对选民资格存在的大量争议,有必要确定解决争议的基本原则。河南省针对大量的选民资格争议,在修订《村委会组织法》的实施办法时,增加了兜底条款,“选民资格的认定有争议的,由村民选举委员会讨论决定。”这样,既把各级选举指导机构从棘手的选举争端中解脱出来,又提供了选举争议的终端解决办法,是一个很好的制度安排。因此,在选民资格的认定上,应把握以下原则:一是户籍所在地原则。有选举权和被选举权的村民应当在户籍所在地的村进行选民登记;二是经常居住地原则。应当允许村民在经常居住地参加选举。如长期在外打工且经常居住在打工的村(要求一年以上),符合在经常居住地有长期稳定正当职业、尽村民义务、未在户籍所在地参加选民登记等相关条件的村民,经个人申请,应当进行选民登记;三是不得重复登记的原则,即不得在2个或2个以上的村重复进行登记;四是民主决策的原则,即选民资格认定有争议的,由村选委会讨论决定;五是保障村民民主权利的原则,即确保村民只能且能够在一个地方行使选举权和被选举权。

三、关于提名权

《村委会组织法》规定:“选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人,候选人的名额应当多于应选名额。”这一法律规定不仅统一了候选了提名方式,而且消除了借助提名候选人搞指选、派选的制度根源。试行法时期,由于法律只规定了村委会成员由村民直接选举产生,而没有明确规定候选人的产生方式。各地的地方性法规规定了村民小组提名、党团组织提名、联名推荐、个人自荐等形式。一些地方合理利用法律规定,用组织提名代替村民提名,即使有少数村民提名的候选人,也在产生正式候选人的过程中酝酿掉了,由此造成群众对候选人产生的意见较大,上访量较为集中。因此,这一法律规定是吸收“海选”经验、消除选举弊端的经典之作。

面对农业无税费时代和建设社会主义新农村的新形势,党和政府对村委会选举提出了一系列新要求,如提高大学生“村官”当选比例,引导村民选出个人致富能力强、带领群众致富能力强的“双强”型村干部。这些要求是作为党的选举政策提出的,与《村委会组织法》关于“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,……”和“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务”的规定是一脉相承的。但是由于受封建社会的长期影响,加之村民素质参差不齐,一些家族、宗派势力在选举中兴风作浪,少数村民受诱惑、欺骗而不珍惜自己的选举权利,使一些别有用心的人有机可乘。另外,暴力事件在选举中屡屡发生也是村民投诉的热点之一。农村中一些恶势力利用选举机会,为实现个人图谋,而对自己当选构成威胁的候选人或潜在竞争对象采取威胁、打伤、放火、投毒等恶劣手段,达到吓退或使其无法参选,借机实现把持村政的目的。在这里,村委会选举变成了个别人实现个人图谋的工具,村委会成员职务变成了他们巧取豪夺、欺压群众的合法外衣。这与法律精神和党的政策格格不入,也是广大农民群众不能容忍的。

为了真正把那些思想好、作风正、有文化、有本领,能依法办事,带头实干,热心为群众服务的人选进村民委员会,应将村民的选举权和被选举权适当分离,从法律制度上设置防止“恶人治村” 的屏障。河南省的实施办法已经有了这方面的规定,该办法第12条第2款规定:“户籍不在本村,但在本村居住一年以上且尽村民义务的,经户籍所在地村(居)民委员会出具未在户籍所在地参加选举登记的证明,可以有选举权或被选举权。”这与《村委会组织法》使用的“有选举权和被选举权的村民”的规定表达的含义是有所不同的。在明确选举权和被选举权适当分离的基础上,有必要引入“候选人条件”的概念。2005年7月,在广西桂林召开的全国村委会换届选举情况分析会上,著名学者唐鸣在村委会组织法修改意见中,提出了候选人条件,这有利于把防止“恶人治村”的关口前移。肯定性条件包括:村民委员会成员候选人除必须具备选民资格外,还应当具备作风民主、正派,办事公道、认真,有较强的组织协调能力,热心为村民办实事等条件;否定性条件包括:(一)因犯罪被剥夺政治权利,执行期满未逾五年的;(二)被依法追究刑事责任或者劳动教养,执行期满未逾三年的;(三)因违反计划生育政策法规受处罚未逾三年的。在2005年全国多数省份进行的村委会选举中,北京、江苏、河南等地就适时提出了候选人条件,加强对候选人提名方面的引导。江苏省要求由县级村委会换届选举工作指导小组提出指导意见,包括肯定性条件和否定性条件,肯定性条件突出强调了“双强”型能人的选人取向,由村民代表会议根据本村情况讨论确定。通过把候选人资格条件与选举目的、选举步骤、选举程序一起培训,一起宣传,让选民不仅知道如何参选,还懂得怎样选人,避免提名候选人的随意性,真正把思想好、作风正、有文化、有本领,真心实意为群众办事,受到群众拥护的人提名为候选人。需要进一步说明的是,规定候选人条件并由村民选举委员会细化和把握,目的是在群众心中树立一个标杆,引导群众支持谁、拥护谁、选举谁,防止任何组织和个人借审查之名,行排斥异己之实,甚至回到指选、派选,阻滞选举进程的发展。

四、关于投票权

保证村民的投票权,《村委会组织法》涉及的条款较多。从河南省第五届村委会换届选举信访量分布看,不是主要的投诉热点,主要问题集中在贿选和计票等方面。这里结合我省选举情况,提出一些修订建议。一是简化选举程序。现行的《村委会组织法》规定,要先选候选人,再进行正式选举。这样在选举时,有的人即使第一次达到了“双过半”,也还得再选一次,实际上多开一次村民会议,加大了选举成本。同时,由于候选人产生后,竞争对手明朗化,容易出现贿选等不正当竞争。虽然全国有的省在制定地方性法规时规定可以进行不要候选人的选举,但毕竟与大法不符。二是应当明确另行选举和补选差额的当选条件。村民委员会组织法规定,要当选村民委员会成员,必须达到“双过半”,即有半数以上有选举权的村民到会,得票超过到会村民的半数以上。但在实际操作中,总有一些村,由于受家族、宗派势力的干扰,不能够达到“双过半”。对此,各地在制定地方性法规时,都对另行选举和补选作了一些规定,适当放宽了条件,但各地规定不尽相同,还有一些选民对地方性法规与村民委员会组织法的规定不相符而提出质疑。河南的实施办法规定,另行选举时,必须达到“双过半”;补选差额时,必须本村过半数的选民到会,得票超过到会选民数的三分之一,谁得票多谁当选。全省各地都有一些村,因种种原因,多次选举不成功,洛阳市一个村选了七次才选举成功。更多的是选了两、三次不成功后就组织不起来或不再组织,不能完成村委会换届选举任务。建议修改后的村民委员会组织法明确规定,第一次选举必须“双过半”始得当选。另行选举或补选差额时,在规定的时限内,以实际到会人数为基数,谁得票多谁当选。但到会人数不得低于本村选民登记总数的三分之一。这样,既发扬了民主,又可以提高效率,降低选举成本。三是关于委托投票和流动票箱。委托投票和流动票箱是村民委员会换届选举中最容易出现问题的两个环节。如果实行了村民自愿登记制度,那么,就可以取消委托投票和流动票箱。如本人在投票当天不能到场投票的,可以借鉴国外的做法,采用函投的方式。在选举日确定后,由村选举委员会提前将选票寄给选民,要求其在规定的时限内将填好的选票寄回。这样,可以减少中间环节,防止一些舞弊现象的发生。四是取消另选他人。在第一次选举不成功或未能足额当选时,按得票多少确定正式候选人。在印制选票时,建议取消原来通常设计的另选他人一栏。其理由:首先是已经实行了差额,给了选民挑选的余地;其次是这些候选人相对来说已经是多数人拥护的、得票较多的;再就是有利于相对集中候选人的票数,提高选举成功率。五是应明确界定何为贿选。村民委员会组织法对发生贿选行为后如何处理,作了明确规定,但对于什么行为是贿选,没有界定,这就对各地认定贿选问题带来了麻烦。《现代汉语词典》对贿选的解释是“用财物买通选举人使选举自己或跟自己同派系的人”。民政部民发〔2005〕6号文件要求,“要坚决制止候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或其他利益收买本村选民、选举工作人员或其他候选人的贿选行为”。本人认为,应当将认定贿选的原则用法律的形式固定下来,并附以必要的法律解释,以便于操作。

五、关于罢免权

《村委会组织法》规定:“本村五分之一以上有选举权的村名联名,可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这一条款是1998年《村委会组织法》重新修订时增加的条款,是对民主选举、民主监督内容的重要补充。某种程度上说,罢免甚至是最严厉的监督形式。从河南省法律规定看,在村委员成员汰出机制中,有辞职、自行终止和暂行中止职务、罢免几种形式,而只有罢免是以罢免对象为标的的公众性参与行为,这对罢免对象的心理压力和个人形象产生很大的负面影响。现实情况是,罢免议案即使提出,形成罢免决议的则廖廖无几。除极个别恶意重复提出罢免议案的情况外,主要源于以下两个方面。一是启动困难。河南省规定,村民委员会应当自接到罢免要求之日起30日内召开村民会议投票表决罢免事项。村民委员会逾期不召开村民会议的,乡镇人民政府应当在30日内召集村民会议投票表决。村委会召集村民会议罢免个别成员,甚至是村委会全体成员,积极性自然不高,能拖则拖;而由乡镇政府主持罢免,又因为长期形成的合作共事关系,或是事务性工作多而难排上日程,一推再推。二是罢免村民委员会须经有选举权的村民过半数通过。这是大家俗称的“硬半数”通过。法律为保护村委会成员的合法权益而“宽进严出”,从而增加了罢免议案通过的难度。当前,延长村委会届期已成共识,罢免条款的修订应充分考虑村委会的届期年限。如果村委会届期延长到3年以上,“宽进严出”已不合时宜。为了完善罢免程序,建议修订工作应着重考虑:一是明确罢免事项主持人,可比照村民选举委员会的形式,成立村民罢免委员会。这符合村民自治精神,也有利于罢免的公正性;二是增加罢免议案的核查程序,包括罢免理由的真实性、罢免议案签名人员的准确性等;三是通过罢免议案由“硬半数”改为“双过半”,与村委会选举一致起来,也让少数不称职甚至是民愤较大的村委会成员能够及时得到罢免。


注释:①刘伟权,2005年7月全国村委会选举论文集《关于村委会组织法修订建议》。


来源:中国―欧盟村务管理培训项目 来源时间:2006-06-19 本网站发布时间:2006-06-19
 

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